Die juristische Debatte zum Mietendeckel

Kaum war die Einigung der r2g-Koalition zum sog. Mietendeckel verkündet, da waren wieder ganz viele Spontanverfassungsrechtler*innen unterwegs. Ich meine nicht diejenigen, die sich mit juristischen Stellungnahmen oder Argumenten zu Wort gemeldet haben. Ich meine diejenigen, die ein kurzes „verfassungswidrig“ twittern. Diejenigen, die ein „das Land darf das gar nicht“ via Facebook verschicken oder voller Überzeugung „Art. 14 GG“ in den Raum werfen.

Natürlich wird der Mietendeckel vor dem Bundesverfassungsgericht (angekündigte Normenkontrolle der CDU) landen. Das ist auch gut so. Denn erst das Verfassungsgericht wird endgültig klären können, ob und in welchem Umfang der Mietendeckel mit dem Grundgesetz vereinbar ist. So ist das halt, wenn juristisches Neuland betreten wird. Wenn aber gute juristische Argumente für eine neue Idee sprechen, wäre es politisch fahrlässig sie nicht auszuprobieren. Gesellschaftlicher Fortschritt würde zum Erliegen kommen. Und aus meiner Sicht gibt es eben ausreichend gute juristische Gründe, die den Mietendeckel verfassungsgemäß machen.

Die juristische Debatte kann in drei Diskussionsstränge unterteilt werden: Da ist die Frage, ob das Land die grundsätzliche Gesetzgebungskompetenz hat (1.), ob das soziale Mietrecht im BGB eine Sperrwirkung entfaltet (2.) und ob die mit dem Mietendeckel verbundenen Eingriffe in das durch Art. 14 GG verfassungsrechtlich geschützte Eigentum gerechtfertigt sind (3.).

Ausgangspunkt der Debatte war ein Beitrag des Juristen Peter Weber in der Juristenzeitung im November 2018. Neben diversen Aufsätzen (beispielsweise Putzer in NVwZ 2019, Lomfeld im Verfassungsblog)  wird in der juristischen Debatte auf das von der SPD-Fraktion im Abgeordnetenhaus in Auftrag gegebene Gutachten von Mayer/Artz Bezug genommen, das Gutachten von Papier und ein nicht-öffentliches Gutachten von Prof. Battis,  Weniger bekannt und öffentlich debattiert, dabei aber aus meiner Sicht besonders fundiert, ist die Stellungnahme des RAV und der GFF zum Referentenentwurf eines Mietdeckelgesetzes. Schon anhand dieser Auswahl ist erkennbar: Die Fachwissenschaft diskutiert emsig.

Bevor die juristische Debatte beleuchtet werden kann, muss allerdings noch etwas zum Charakter des Mietendeckels gesagt werden. Dieser soll öffentlich-rechtliche Marktregulierung sein. Der Mietendeckel soll nicht auf das Vertragsverhältnis zwischen Vermieter*in und Mieter*in abstellen, er soll öffentlich-rechtliche Regelungen über Wohnraum aufstellen. Der Mietendeckel ist kein sozialpolitisches Instrument, weswegen es gerade nicht darauf ankommt, wer individuell in einer Wohnung lebt, es geht immer nur um den Wohnraum an sich. Das mag nun als politisch nicht so prickelnd empfunden werden, aber -siehe gleich- mehr ist juristisch nicht möglich. Weil der Mietendeckel als Marktregulierungsinstrument auf das Marktversagen reagiert, wird er lediglich für fünf Jahre gelten. Diesen Charakter des Mietendeckels vorangestellt, sehe ich gute Argumente für eine Verfassungsmäßgikeit des Mietendeckels.

1. Landesgesetzgebungskompetenz

Eigentlich ist es mit dem Kompetenzgefüge des Grundgesetz ganz einfach. Eigentlich.

Nach Art. 70 Abs. 1 GG haben die Länder die Gesetzgebungskompetenz, es sei denn das Grundgesetz weist dem Bund eine Gesetzgebungskompetenz explizit zu. Mit anderen Worten, der Bund muss sich auf eine Kompetenznorm aus dem Grundgesetz beziehen, will er ein Gesetz erlassen, die Länder haben diese Möglichkeit nach Maßgabe des Art. 70 Abs. 1 GG ohne besonderen Kompetenztitel. Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz in den Fällen des Art. 73 GG. Bei den dort benannten Gebieten kann es keine Gesetzgebungszuständigkeit der Länder geben. Daneben gibt es noch die konkurrierende Gesetzgebung des Art. 74 GG. In den dort aufgeführten Fällen haben die Länder die Gesetzgebungszuständigkeit „solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat.“

Das Wohnungswesen, auf welches das Land Berlin seine Gesetzgebungszuständigkeit stützt, war bis zur Föderalismusreform 2006 Bestandteil der konkurrierenden Gesetzgebung. Der Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG wurde aber um das Wohnungswesen „bereinigt“.

Juristische Kritiker*innen des Mietendeckels sehen für den Mietendeckel keine Einschlägigkeit des Wohnungswesens, da anders als beim Zweckentfremdungsverbotsgesetz oder des Wohnraumförderungsgesetz ein unmittelbarer Eingriff in privatrechtliche Mietverhältnisse vorliege. Papier sieht eine Landesgesetzgebungskompetenz als nicht gegeben an, weil der Mitendeckel „mit dem kompetenzbegründenden Schwerpunkt der Gesamtregelung des sozialen Mietrechts und des sozialen Mietpreisrechts derart eng verzahnt ist, dass sie als Teil dieser Gesamtregelung erscheint.“

Nach Veröffentlichungen in der Presse stellt Battis hingegen nicht in Frage, dass die Bundesländer die Gesetzgebungskompetenz für das Wohnungswesen haben, es sei aber eine Prüfung im Einzelfall vorzunehmen (die bei Battis dazu führt, dass der Mietenstopp kompetenzrechtich zulässig ist, Mietobergrenzen aber nicht). Lohmfeld geht davon aus, dass die „Ersetzung des marktorientierten Mietpreises durch administrative Obergrenzen und Härtefallprüfungen“ eine direkte hoheitliche Vorgabe sei und somit keine privatrechtliche Marktregulierung. Mayer/Artz weisen darauf hin, dass  historisch unter den Begriff „Wohnungswesen“ auch Regelungen zum Recht der Wohnraumnutzung (wie etwa Wohnraumbewirtschaftung und Mieterschutz) eingeordnet wurden. Der RAV und die GFF wiederum begründen vor allem auch mit einem historischen Blick die Gesetzgebungszuständigkeit. So heißt es dort u.a.:

„Es gab in den letzten 100 Jahren in Deutschland wenige Zeiträume, in denen der Mieterschutz und die Mietenregulierung so schwach waren wie heute. Trotz der starken Liberalisierung des Mietmarkts wird zu wenig gebaut. Dagegen gab es gerade in Zeiten großer Wohnungsnot starke Preisregulierun-gen. Dennoch wurde zu diesen Zeiten viel gebaut. Gerade in den goldenen 50ern musste zerstörter Wohnraum wiederaufgebaut und 15 Millionen Flüchtlinge in den alten Bundesländern integriert und mit Wohnraum versorgt werden. Gleichzeitig bestanden zunächst ein Preisstopp und später eine staatlich verordnete Mietanhebung für Altbauten. Nur frei finanzierte Neubauten waren preislich nicht gebunden.“

RAV und GFF argumentieren, von 1917 bis 1960 unterlagen die Mietpreise strengen Regeln. Erst in den 60er Jahren wurde in Gebieten mit einem „entspannten“ Wohnungsmarkt die Preisbindung aufgehoben. Vor dem Hintergrund dieser Historie und der Föderalismusreform im Jahr 2006 ergibt sich eine Länderzuständigkeit. Zum Wohnungswesen gehören Regelungen, die den Wohnraum ohne Rücksicht auf die Eigentumsverhältnisse und sonstige über den Wohnraum bestehende privatrechtliche Rechtsbeziehungen treffen.

Insbesondere in der Stellungnahme des RAV und der GFF finden sich überzeugende Argumente für die grundsätzliche Ländergesetzgebungskompetenz. Da auch Battis diese grundsätzlich nicht in Frage stellt, dürfte dieser juristische Streit auch weitgehend erledigt sein.

2. Sperrwirkung des BGB

Mittlerweile dreht sich die Debatte eher darum, ob sich aus dem BGB, hier konkret der Mietpreisbremse, eine Sperrwirkung ergibt. Dabei wird darüber gestritten, ob Mietendeckel und Mietpreisbremse gegensätzlichen Konzepten folgen und -je nach Antwort- was daraus folge. Was dabei häufig unterbleibt, ist die grundsätzlich unterschiedliche Zielrichtung (siehe weiter oben zum Charakter des Deckels) zu beleuchten, aus der sich meiner Meinung nach zwangsläufig ergibt, dass die Konzepte zwischen Deckel und Bremse unterschiedlich sind und deshalb auch keine Sperrwirkung eintreten kann.

Battis sieht -so Veröffentlichungen in der Presse- in Mietsenkungen und -obergrenzen einen Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip, nach dem Bund und Länder keine sich widersprechenden Regelungen treffen dürfen. Dies begründet er damit, dass Mietobergrenzen und -absenkung  „in diametralem Gegensatz zum bundesgesetzlichen Konzept des sozial abgefederten zivilrechtlichen Mietrechts“ des BGB stünden. Auch Papier geht davon aus, dass das soziale Mietrecht des BGB „auf einem anderen Konzept/völlig abweichenden Konzept“ als dem des Mietendeckels basiert. Wie Battis zu der unterschiedlichen Bewertung von Einfrieren auf der einen Seite und Obergrenzen und Absenkung auf der anderen Seite kommt, bleibt unklar. Wie ein unterschiedlicher Charakter von zivilem Mietrecht und öffentlich-rechtlicher Marktregulierung ein gleiches Konzept haben können sollen, erschließt sich mir nicht.

Mayer/Artz wiederum sehen schon durch die Verordnungsermächtigung an die Länder keine Sperrwirkung der Mietpreisbremse. Es sei auch allgemein anerkannt, dass öffentliches Recht das Privatrecht überformen könne und staatliche Preisgenehmigungen finden sich auch an anderer Stelle im Deutschen Recht. Das Mietpreisrecht in Deutschland sei durchgängig mit öffentlich-rechtlichen Bedingungen flankiert worden. Mayer/Artz zitieren einen Aufsatz von Gsell:

„Auf angespannten Wohnungsmärkten versagt die bloße gesetzliche Gewährleistung von Vertragsfreiheit als Garant für angemessene Vertragsinhalte – und konkret: als Garant für Mietpreisvereinbarungen, die von beiden Parteien als gerecht empfunden werden. (…) Kann also angesichts der existenziellen Bedeutung des Wohnens und der insbesondere in angespannten Wohnungsmärkten häufig gestörten Vertragsparität die Mietpreisbildung nicht allein den Märkten überlassen werden, erscheint –zweitens –eine staatliche Mietpreisregulierung nicht per se illegitim. Bei Marktversagen darf der Gesetzgeber regulatorisch eingreifen.“

Die Abgrenzung zum BGB  betonen Mayer/Artz wie folgt:

„Je mehr eine Regelung sich auf das typische zweipolige Mieter-Vermieter-Vertragsverhältnis bezieht, etwa im Hinblick auf Stabilisierung des Interessensausgleichs im Vertrag, desto eindeutiger dürfte diese unter den Kompetenztitel für das bürgerliche Recht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG fallen. Je mehr eine Regelung Zwecke verfolgt, die über die Rechtsbeziehungen der Vertragsparteien eines Mietvertrags hinausreichen, desto weniger kann Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG eine Grenzlinie bedeuten.“

Im Verlaufe ihres Gutachtens formulieren Mayer/Artz noch detaillierter, dass der Mietendeckel „final und unmittelbar auf den Wohnungsmietpreismarkt einwirke„, die Mietpreisbremse dagegen vorranging am zweipoligen Vertragsverhältnis ansetzt. Aus der Mietpreisbremse ergäben sich allenfalls mittelbare Marktsteuerungseffekte. Der Deckel sei die „umfassendere Konzeption“.

Auch RAV und GFF machen auf den Unterschied zwischen öffentlichem Recht und Zivilrecht aufmerksam, um daraus abzuleiten, dass keine Sperrwirkung durch das BGB auftreten kann.

„Im Rahmen des Privatrechts trifft der Gesetzgeber Regelungen, die einen Interessenausgleich zwischen den jeweiligen Vertragsparteien sicherstellen sollen. Es regelt das Recht der Vertragsparteien und setzt zwingend eine Rechtsbeziehung, einen Mietvertrag voraus. Demgegenüber wirken staatlich festgesetzte Höchstmieten weiter. Sie setzen mit einer Höchstmiete Grenzen, die vertraglichen Vereinbarungen bleiben unberührt. Eine öffentlich-rechtliche Regelung der Höchstmiete soll keinen fairen Ausgleich zwischen den Interessen der Mieter*innen und Vermieter*innen herstellen. Vielmehr ist er darauf gerichtet, im Interesse der Allgemeinheit eine soziale Not bzw. erhebliche Schieflage in einem für die betroffenen Bevölkerungsteile schlechthin existenziellen Bereich der Daseinsvorsorge zu beseitigen.“

3. Rechtfertigung von Eingriffen in das durch Art. 14 GG geschützte Eigentum 

Der Art. 14 GG ist einer der komplizierteren Grundgesetzartikel. Art. 14 Abs. 1 GG gwährleistet das Eigentum (Gewährleistungsgarantie). Da aber Inhalt und Schranken des Eigentums durch Gesetze bestimmt werden, ist nicht jeder Eingriff in das Eigentum eine Enteignung. Hier fängt also schon die Schwierigkeit an, wenn jemand laut sagt „aber der Eigentumsschutz nach Art. 14 GG“. Es muss erst mal geschaut werden, ob eine Enteignung stattfindet oder eine Inhalts- und Schrankenbestimmung. Eine Enteignung liegt nur vor, wenn – siehe Art. 14 Absatz 3 GG – diese durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgt, zum Wohle der Allgemeinheit. Anders formuliert: Das Grundgesetz lässt es zu, zum Wohle der Allgemeinheit in Form der Enteignung in das Eigentumsrecht des Art. 14 GG einzugreifen. Meist handelt es sich aber nicht um Enteignung, sondern um Inhalts- und Schrankenbestimmungen.

Zunächst gilt es zu prüfen, welche Regelung des Mietendeckels wie in das Eigentumsrecht eingreifen könnte. Da wäre der Mietenstopp (Einfrieren der Mieten) zum Stichtag 18.06.2019, der auf die Zukunft derart gerichtet ist, dass er für die nächsten fünf Jahre Mieterhöhungen ausschließt. Daneben soll es eine Obergrenze für Mieten geben, d.h. eine Grenze, die bei der Wiedervermietung (jemand zieht aus, jemand anderes zieht ein) und Neuvermietung nicht überschritten werden soll. Auch das ist in die Zukunft gerichtet. Schließlich bleibt noch die Möglichkeit sog. Wuchermieten abzusenken. Presseveröffentlichungen zufolge soll dies bei einer Überschreitung der Obergrenze um 20% möglich sein und soll es lagebedingte Zu- und Abschläge geben. Dies wiederum betrifft die Gegenwart, denn nur um bereits existierende Mieten (Bestandsmieten) kann es gehen.

Lomfeld geht davon aus, dass eine Obergrenze auf Mieteinnahmen in das Eigentum des Vermieters eingreife, dies aber in der sozialen Natur des Eigentums liege. „Eigentum ist kein Naturrecht, sondern eine rechtliche Konstruktion mit gesellschaftlichen Funktionen.“ Allerdings liege keine Enteignung vor, solange „die administrative Festlegung der Mietobergrenze aber die Kosten zur Erhaltung des Eigentums deckt“. 

Wenn es um die Rechtfertigung von Eingriffen in das Eigentum geht, dann kommt der sog. Naßauskiesungsfall ins Gespräch. Ein Klassiker jeden Jurastudiums. Das Bundesverfassungsgericht hat dort ausgeführt, dass der Gesetzgeber mit Art. 14 Abs. 3 S. 2 GG die Möglichkeit geschaffen hat, durch Gesetz (Legalenteignung) oder auf Grund einer Ermächtigung per Gesetz durch die Exekutive (Administrativenteignung) rechtmäßig erworbene Eigentumsrechte zu entziehen. Konkret hat es formuliert (Rdn. 174):

„Die Gewährleistung des Rechtsinstituts wird nicht angetastet, wenn für die Allgemeinheit lebensnotwendige Güter zur Sicherung überragender Gemeinwohlbelange und zur Abwehr von Gefahren nicht der Privatrechtsordnung, sondern einer öffentlich-rechtlichen Ordnung unterstellt werden.“

Während Battis und Papier sich zu diesem Komplex überhaupt nicht äußern, machen das RAV und GFF um so intensiver. Sie kommen zu dem Ergebnis, Mietenstopp und Mietenobergrenzen sind mit der Eigentumsgarantie vereinbar, denn sie stellen abstrakt-generelle Festlegung von Rechten und Pflichten des Eigentümers dar und sind somit eine verhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Artikel 14 Absatz 1 S. 2 GG. Es wird unter Verweis auf eine Entscheidung des BVerfG aus dem Jahr 1992 zur Pachtzinsbegrenzung für Kleingärtner darauf hingewiesen, dass preisrechtliche Vorschriften, „die durch sozialpolitische Ziele legitimiert werden, wiederholt als verfassungsrechtlich unbedenklich eingestuft“ wurden. (Achtung: Jetzt nicht verwirren lassen wegen der Aussage, der Mietendeckel sei kein sozialpolitisches Instrument. Die bleibt richtig, denn auch ein Marktregulierungsinstrument kann sozialpolitische Ziele verfolgen). Wiederholt habe das BVerfG auch darauf hingewiesen, dass „die Eigentumsgarantie nicht die einträglichste Nutzung des Eigentums gewährleistet. Der Gesetzgeber könne einmal geschaffene Regelungen nachträglich verändern und fortentwickeln, auch wenn sich damit die Nutzungsmöglichkeiten bestehender Eigentumspositionen verschlechtern. Diese Abänderung müsse durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sein. Die von Artikel 14 Absatz 1 GG gezogenen Grenzen seien erst dann überschritten, wenn Mietpreisbindungen auf Dauer zu Verlusten für den Vermieter oder zur Substanzgefährdung der Mietsache führen würden.“

Auf den Seiten 11-15 werden die Eingriffe unter den Gesichtspunkten Legitimer Zweck, Geeignetheit und Erforderlichkeit sowie Angemessenheit betrachtet. RAV und GFF sagen im Hinblick auf die Mietobergrenzen:

„Der Verhältnismäßigkeit steht auch nicht entgegen, dass viele Vermieter*innen mit den üblichen Mieterhöhungen kalkuliert haben. Die Eigentumsgarantie gebietet nicht, einmal ausgestaltete Rechtspositionen für alle Zukunft in ihrem Inhalt unangetastet zu lassen. Der Gesetzgeber kann im Rahmen der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums einmal geschaffene Regelungen nachträglich verändern und fortentwickeln auch wenn sich damit die Nutzungsmöglichkeiten bestehender Eigentumspositionen verschlechtern. Die Abänderung kann wie hier durch Gründe des öf-fentlichen Interesses unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sein.“

Hinsichtlich des zweifellos härtesten Eingriffs in das Eigentumsrecht, die Mietabsenkung, argumentiert der RAV und die GFF:

„Die Herabsetzung überhöhter Mieten (…)  hat eine größere Eingriffsintensität als die übrigen Maßnahmen, da in bestehende Verträge eingegriffen und vereinbarte Mieten abgesenkt werden. Doch auch diese Maßnahme lässt sich mit den Gemeinwohlzwecken des Gesetzes rechtfertigen. Eine einmal getroffene vertragliche Vereinbarung genießt keinen absoluten verfassungsrechtlichen Bestandsschutz, vielmehr muss der Eingriff in Artikel 14 GG und in die Privatautonomie wiederum mit den entgegenstehenden Gemeinwohlinteressen abgewogen werden. Auf Seiten der Vermieter*innen ist zu berücksichtigen, dass die Miete vor dem Hintergrund möglicherweise getroffener Dispositionen vereinbart wurde. Zudem ist zu berücksichtigen, dass nur erhöhte, über der Obergrenze (…) liegende Mieten, abgesenkt werden müssen und die durch diese Miete erzielte Rendite ohnehin der kurzfristigen Explosion des Berliner Mietmarkts geschuldet ist und keinen verfassungsrechtlichen Bestandsschutz genießt. Es liegt auch kein Fall einer echten Rückwirkung vor, da nicht in einen bereits abgeschlossenen Sachverhalt eingegriffen wird, sondern in ein Dauerschuldverhältnis, das zwar einen Anknüpfungspunkt in der Vergangenheit hat, aber noch nicht abgeschlossen ist. Zudem genießen die Vermieter*innen nur einen verminderten Vertrauensschutz, da sie aufgrund der anhaltenden gesellschaftspolitischen Debatten zur Mietenkrise in Berlin mit politischen Maßnahmen rechnen mussten.“

Zum Abschluss dieses Beitrages vielleicht noch ein Wunsch: Wer einen politischen Einwand gegen den Mietendeckel hat, der sollte in der öffentlichen Debatte auch einen politischen Einwand äußern. Politische Einwände hinter juristischen Argumenten zu verstecken, hilft weder der juristischen Debatte noch der politischen.