Die Sache mit dem Grabenwahlrecht

Unmittelbar nach Weihnachten überraschten einige Unionsabgeordnete mit einem Vorschlag für ein neues Wahlrecht. Ein  sogenanntes Grabenwahlsystem soll es richten. Ein alter Vorschlag, der auf den ersten Blick ganz überzeugend wirkt. 299 Direktgewählte Abgeordnete und 299 Listenabgeordnete, das eine hat mit dem anderen nichts zu tun, der Bundestag wird also – anders als nach der Wahl 2017 –  nicht größer. Der Vorschlag ist nicht neu, er ist vor allem aber nicht überzeugend. Aus faktischen Gründen, aus demokratietheoretischen Gründen und aus verfassungsrechtlichen Grünen.

1. Das Grabenwahlsystem in Fakten 

Wäre das Grabenwahlsystem bei der Bundestagswahl 2017 angewendet worden, sähe der Bundestag zunächst heute so aus:

CDU: 185 Direktmandate (CDU) +80 Landelistensitze  (26,8% von 299) = 265 Sitze

CSU: 46 Direktmandate  (CSU) + 19 Landeslistensitze (6,2% von 299) = 64 Sitze

SPD:  59 Direktmandate + 60 Landeslistensitze (20% von 299) = 119 Sitze

Grüne:  1 Direktmandat + 27 Landeslistensitze (8,9% von 299) = 28 Sitze

FDP:  0 Direktmandate + 32 Landeslistensitze (10,7% von 299) = 32 Sitze

LINKE:  5 Direktmandate + 28 Landeslistensitze (9,2% von 299) = 33 Sitze

AfD:  2 Direktmandate + 38 Landeslistensitze (12,6% von 299) = 40 Sitze

Das ergibt natürlich noch nicht die 598 Sitze insgesamt, weil die 15 Sitze (5,1% sonstige Stimmen von 299) verteilt werden müssen. Auch das ergibt noch nicht 598 Sitze, sondern 596 was mit Rundungseffekten zu tun hat. Um der Vereinfachung willen nehme ich jetzt mal noch 17 zu verteilende sonstige Mandate an. Dann bekäme die CDU noch einmal 5 Sitze, die CSU bekäme 1 Sitz, die SPD 3 Sitze, die Grünen 2 Sitze , die FDP 2 Sitze, die LINKE 2 Sitze und die AfD 2 Mandate.

Nach diesem Rechenbeispiel würde sich folgende Zusammensetzung des Bundestages ergeben, die Mehrheit liegt bei 300 Stimmen:

CDU: 270 Sitze

CSU: 65 Sitze

SPD: 122 Sitze

Grüne: 30 Sitze

FDP: 34 Sitze458

LINKE: 35 Sitze

AfD: 42 Sitze

Die Union hätte mit dem Grabenwahlrecht, bezogen auf die Ergebnisse der Bundestagswahl 2017, also eine Alleinregierung bilden können, obwohl sie bei der Parteienstimme (Zweitstimme) ganz weit von einer mehr als hälftigen Zustimmung in der Bevölkerung entfernt war.

Da Ergebnis ist aber auch Stimmenmäßig ziemlich interessant. Von den 61.688.485 Wahlberechtigten haben 46.515.492 Wähler*innen bei der Bundestagswahl 2017 eine gültige Stimme abgegeben. Für ein Mandat über eine Liste bei 299 zu vergebenden Listenplätzen waren also 155.570, 20  Stimmen erforderlich. Von den 299 bei der Bundestagswahl 2017 direkt gewählten Abgeordneten errangen lediglich 13 Abgeordnete ihr Direktmandat mit mehr all 50% der Erststimmen. Das heißt also, 286 Abgeordnete zogen über ein Direktmandat in den Bundestag ein, ohne dass sie eine absolute Mehrheit in ihrem Wahlkreis erhalten haben. Das ist ein grundsätzliches Problem des Mehrheitswahlrechts, hat also nichts mit dem Grabenwahlrecht zu tun, verschärft m.E. aber noch das Problem. Die erforderlichen Stimmen für ein Direktmandat reichen von 93.545 Stimmen bis 35.036 Stimmen. Was sich hier schon zeigt, sowohl zur Erreichung eines Direktmandats aber vor allem auch im Verhältnis zum Listenmandat sind sehr unterschiedliche Stimmen nötig. Auch das ist ein grundsätzliches Problem der Kombination von Mehrheits- und Verhältniswahlrecht. 

2. Was bedeutet das Demokratietheoretisch? 

Mit dem Grabenwahlrecht sind aus meiner Sicht einige demokratietheoretische Probleme verbunden. Zunächst einmal zu praktischen Folgen, basierend auf dem Bundestagswahlergebnis 2017. Ich weiß nicht, wie die ein Grabenwahlsystem befürwortenden Abgeordneten diese Folgeprobleme lösen wollen.

1. Nach der Geschäftsordnung des Bundestages bilden fünf von Hundert der Mitglieder des Bundestages eine Fraktion (§ 10 Geschäftsordnung). Wenn eine Partei aber keine Direktmandate gewinnt, muss sie 10% der Zweitstimmen erhalten um eine Fraktion bilden zu können. Kann sie keine Fraktion bilden, kann sie weder Gesetzentwürfe, noch Anträge, Änderungsanträge, Große Anfragen, Kleine Anfragen oder Entschließungsanträge (§ 75 Geschäftsordnung) einbringen.
2.  Nach dem Grundgesetz hat der Bundestag die Pflicht, auf Antrag von einem Viertel der Mitglieder des Bundestages einen Untersuchungsausschuss einzurichten (Artikel 44 Grundgesetz). Das sind mehr als 140 Abgeordnete. Nach dem Bundestagswahlergebnis 2017 könnte nicht mal die SPD allein einen Untersuchungsausschuss durchsetzen, die existierenden Oppositionsparteien schon gar nicht.
3. Eine Normenkontrollklage nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG verlangt ebenfalls ein Viertel der Mitglieder des Bundestages, es treten also die Probleme wie unter 2. beschrieben ein.

Es gibt aber auch ein demokratietheoretisches Problem, was mit dem Demokratieprinzip des Artikel 20 Grundgesetz verbunden ist. Mit dem Demokratieprinzip ist das Repräsentationsprinzip verbunden. Diese Repräsentation geschieht durch Wahlen. Und das Parlament  repräsentiere die Bürgerinnen „in ihrer pluralistischen Vielfalt und ermöglicht auf diese Weise deren Teilhabe an der politischen Willensbildung“. (Kotzur in Bonner Kommentar, GG, Vorbem. Art. 38, Rdn. 49). Es wird in der juristischen Literatur zwischen inhaltlicher und deskriptiver Repräsentation unterschieden, hier ist die inhaltliche Repräsentation entscheidend. Nach Böckenförde kommt  Repräsentation im inhaltlichen Sinne dadurch zustande, dass „das Handeln der Leistungsorgane so beschaffen ist, dass die einzelnen und die Bürger insgesamt (das Volk) in diesem Handeln sich wiederfinden können, in ihren unterschiedlichen Auffassungen ebenso wie in dem, was sie gemeinsam für richtig halten und wollen. „ (Böckenförde in Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, § 34, Rdn. 29).

Ich bin der festen Überzeugung, dass mit einem Grabenwahlsystem der beschriebene Anspruch an Repräsentation nicht realisiert werden kann. Denn nach dem Grabenwahlsystem wird lediglich bei der Hälfte der Sitze des Bundestages die Breite der politisch in der Gesellschaft vertretenen Positionen berücksichtigt. Mit der Regelung in der Geschäftsordnung hat dann aber überhaupt nur eine Partei, die 10% an Zweistimmen erzielt, überhaupt die Möglichkeit aktive Parlamentsarbeit zu machen. Mit dem Grabenwahlsystem wird zudem eine Mehrheit suggeriert, die dem, was die Wähler*innen mit ihrer Parteienstimme zum Ausdruck bringen, nicht entspricht.

3. Verfassungsrechtliche Einwände

Das Bundesverfassungsgericht bat in seiner grundlegenden Entscheidung aus dem Jahr 2012 ausgeführt (Rdn. 53/54) :

„In welcher Weise der in Wahlen gebündelte politische Wille der Staatsbürger durch Zuteilung von Sitzen an Mandatsträger in dem zu wählenden Repräsentationsorgan umgesetzt wird, bedarf der Festlegung und näheren Ausgestaltung durch den Gesetzgeber. Dafür stehen verschiedene Wahlsysteme zur Verfügung, die zudem jeweils für Modifikationen offen sind. Der Bundesgesetzgeber ist in seiner Entscheidung für ein Wahlsystem grundsätzlich frei (…) . Art. 38 Abs. 1 und 2 GG gibt insoweit lediglich Grundzüge vor. Nach Art. 38 Abs. 3 GG bestimmt das Nähere ein Bundesgesetz. Aus dem Zusammenhang dieser Absätze, vor allem aber auch aus der Entstehungsgeschichte dieser Norm wird deutlich, dass der Verfassungsgeber die Festlegung und konkrete Ausgestaltung des Wahlsystems bewusst offen gelassen hat (…). „

Insbesondere mit dem Hinweis auf die Geschichte hat das Bundesverfassungsgericht Recht, es lässt sich aber aus der Geschichte eben auch nichts für das Grabenwahlrecht herleiten.

Die Nationalversammlung nach der Novemberrevolution wurde nach dem Verhältniswahlrecht gewählt, indem in 36 verschieden großen Wahlkreisen 6-17 Abgeordnete nach dem d`Hondt`schen Höchstzahlsystem gewählt wurden. Der Verfassungskonvent von Herrenchiemsee debattierte die Aufnahme eines Wahlsystems in das Grundgesetz, entschied sich aber dagegen, der Artikel 45 des Verfassungsentwurfes von Herrenchiemsee sah kein konkretes Wahlverfahren vor. Im Parlamentarischen Rat wurde vor allem im Ausschuss für Wahlrechtsfragen das Wahlsystem – für die erste Bundestagswahl – debattiert. Heftig und mit vielen Varianten.  Am 18. Januar 1949 einigte sich der Wahlrechtsausschuss zunächst auf Leitsätze: 400 Abgeordnete, 230 in Einzelwahlkreisen, 170 auf Bundesliste, in Wahlkreisen Wahl mit relativer Mehrheit. Doch am 2. Februar lagen zwei neue Entwürfe auf dem Tisch. Der Ausschuss einigte sich schließlich auf 400 Mandate im gesamten Bundesgebiet, 200 Wahlkreise mit je einem Abgeordneten, 150 Landeslistenabgeordnete und 50 Bundeslistenabgeordnete. Aufgrund von Berechnungsschwierigkeiten wurde die Bundesliste schließlich gestrichen und festgehalten, dass 200 Abgeordnete auf Landeslisten oder Landesverbandslisten gewählt werden. Aber auch das war noch nicht das Ende der Debatte. Denn am 4. Februar 1949 erklärte die CDU/CSU-Fraktion, dass sie dieses Wahlsystem mit dieser Aufteilung ablehne, es handele sich nämlich mehr oder weniger verschleiert um ein Verhältniswahlsystem und sie bekenne sich grundsätzlich zum Mehrheitswahlsystem. Dementsprechend stellt die CDU/CSU-Fraktion später im Plenum des Parlamentarischen Rates einen Antrag, die Zahl der in den Wahlkreisen zu wählenden Abgeordneten auf 300 zu erhöhen, das Plenum entschied sich aber für 410 Abgeordnete, die hälftig in Wahlkreisen und über Landes- und Bundesliste zu wählen sind. Die Wähler*innen hatten eine Stimme. Das Wahlgesetz selbst enthielt schließlich eine Fassung, die durch die Landeswahlleiter mit dem Gesetz zur Ergänzung und Abänderung des Wahlgesetzes zum ersten Bundestag verändert wurde. (vgl. Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Band 6, Nr. 29, S. 811, Fn. 13). Danach werden alle im Land abgegebenen Stimmen jeder Partei zusammengezählt und aus diesen Summen nach dem Höchstzahlverfahren nach d`Hondt die jeder Partei zustehenden Mandate errechnet. Von den für eine Partei erzielten Mandaten werden die in den Wahlreisen errungenen Mandate abgezogen und für den Fall, dass dadurch einer Partei mehr Mandate zustehen, als nach der Berechnung, verbleiben diese bei der Partei und erhöht sich die Gesamtzahl der Abgeordneten erhöht (vgl. Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Band 6, Nr. 29, S. 812).

Die Unionsabgeordneten, die ein Grabenwahlsystem vorschlagen, bewegen sich also in der Tradition der Union im Parlamentarischen Rat. Im Hauptausschuss am 22. Februar 1949 erklärte beispielsweise Schröter für die CDU, dass diese zu ihrem ursprünglichen Antrag eines Mehrheitswahlrechts zurückkehre. Dies in der Absicht, „uns gegen das Auftreten der kleinen und kleinsten Parteien zur Wehr zu setzen.“ (vgl. Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Band 14/2, Nr. 52, S. 1662) Wessel hielt dagegen, bei der Frage des Wahlrechts solle man davon ausgehen, „dass das Parlament eine echte Repräsentation des Volkes sein muss und nur dann als solche gelten kann, wenn sich das Volk in seiner Ganzheit darin verkörpert und seinen Willen in diesem Parlament zur Geltung kommen sieht.“ (Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Band 14/2, Nr. 52, S. 1667).

In der Debatte um das Wahlgesetz in der zweiten Wahlperiode wurde das im Kern bis heute gültige Wahlrecht beschlossen. Der Abgeordnete Scharnberg brachte dort die grundlegende politischen Differenz zwischen Mehrheits- und Verhältniswahlrecht auf den Punkt: „Die theoretische Grundlage des Verhältniswahlrechts besteht in der Auffassung, dass das Parlament eine Repräsentativversammlung ist, dass es ein Spiegelbild der vielfältigen politischen Auffassungen des Volkes zu sein hat, womit gesagt wird, dass es (…) die Darstellung einer Desintegration ist. Wir meinen, dass im Gegensatz hierzu die Aufgabe des Parlaments darin besteht, aus einer Vielzahl von politischen Meinungen des Volkes eine gültige Auffassung herauszuarbeiten, d. h. eine Entscheidung zu fällen, also zu integrieren. Das tut aber ein Parlament, in dem eine Vielzahl von Parteien, die selbständig nebeneinander manövrieren, vertreten sind, wie ohne weiteres einzusehen ist, nicht so gut wie ein Parlament, das aus zwei Parteien besteht. Das Verhältniswahlrecht läßt aber regelmäßig eine Reihe von Parteien zu, während das Mehrheitswahlrecht zur Bildung von zwei Parteien führt.“ Der gebildete Sonderausschuss legte einen Bericht vor, der ein ausformuliertes Wahlgesetz enthielt. Danach sollten von den 506 Abgeordneten 253 in Kreiswahlvorschlägen und die anderen Abgeordneten nach Landeswahlvorschlägen gewählt werden. Die Wählenden hatten zwei Stimmen.

In der Entscheidung aus dem Jahr 2012 hat das Bundesverfassungsgericht allerdings auch ausgeführt (Rdn. 55):

„Der Gesetzgeber hat auch zu berücksichtigen, dass er die Funktion der Wahl als Vorgang der Integration politischer Kräfte sicherstellen und zu verhindern suchen muss, dass gewichtige Anliegen im Volk von der Volksvertretung ausgeschlossen bleiben.“

Vor dem Hintergrund der beschriebenen faktischen Auswirkungen unter 2. ist aus meiner Sicht durchaus eine Argumentation vertretbar, nach der es verfassungsrechtliche Bedenken gegen das Grabenwahlsystem gibt. Denn genau diese Art von Repräsentation wird m.E. durch das Grabenwahlsystem nicht gewährleistet.

Ich befürchte allerdings, das Bundesverfassungsgericht würde ein Grabenwahlsystem akzeptieren. Denn in Randnummer 56 der Entscheidung aus 2012 heißt es:

„… unter dem Gesichtspunkt der repräsentativen Demokratie (…) kommt keinem der beiden Wahlsysteme ein Vorrang zu (…). Er  (der Gesetzgeber) kann auch beide Gestaltungen miteinander verbinden (…) , indem er einen Teil der Mitglieder des Deutschen Bundestages nach dem Mehrheits- und den anderen nach dem Verhältniswahlprinzip wählen lässt (Grabensystem), eine Erstreckung des Verhältniswahlprinzips auf die gesamte Sitzverteilung unter Vorbehalt angemessener Gewichtung der Direktmandate gestattet oder sich für eine andere Kombination entscheidet.“

4. Was folgt daraus 

Die Debatte um den Vorschlag der Unionsabgeordneten ist nicht vordergründig eine verfassungsrechtliche Debatte. Es ist eine politische Debatte, eine Debatte wie die repräsentative Demokratie verstanden werden soll. Es ist eine Debatte, in welchem Umfang auch Mindermeinungen in einem Parlament vertreten sein sollen. Der Unionsvorschlag setzt auf wenig Pluralität und dafür mehr Zuspitzung – damit aber eben auch auf Ausgrenzung.

Ich selbst favorisiere seit Jahren ein reines Verhältniswahlrecht mit Veränderungsmöglichkeit der Listen durch die Wähler*innen. Das kommt aus meiner Sicht dem demokratietheoretischen Aspekt der Repräsentation einer Wahl am Nächsten.

Am Ende will ich noch kurz die Aufmerksamkeit auf die Sperrklausel richten. An meinem Rechenbeispiel wird deutlich, dass die Stimmen der Wähler*innen, welche ihre Stimme einer Partei gegeben haben die an der Sperrklausel scheitert,  bei der Bundestagswahl 2017 berechnet auf 299 Listenmandaten hat sie 17 Abgeordnetensitze ausgemacht. Entsprechend höher ist der Anteil,  wenn sich die Zusammensetzung nach den Zweistimmen wie im derzeitigen Wahlrecht an 598 Sitzen orientiert. Diese Abgeordnetensitze werden aber auf Parteien verteilt, die von den Wähler*innen gar nicht gewählt wurden. Das hielt und halte ich für nicht gerechtfertigt.