Dumm angestellt

Unter der Überschrift „Dumm gestellt“ geht es im Spiegel 39/2015 um diese Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts. Die ÖDP war mit dem Prozessbevollmächtigten Prof. von Arnim vor das Bundesverfassungsgericht gezogen, weil sie in der Zuweisung von  80,835 Mio. Euro für die Fraktionen des Bundestages, 151,823 Mio. Euro für persönliche Mitarbeiter von Bundestagsabgeordneten und 97,958 Mio. Euro für Globalzuschüsse der politischen Stiftungen im Haushaltsplan 2012 einen Verstoß gegen die Chancengleichheit der Parteien gesehen hat. Nach ihrer Ansicht handelt es sich um eine verschleierte Finanzierung der im Bundestag vertretenen Parteien. Die ÖDP vertrat die Ansicht (Rdn. 17): „Die Zuweisung von Finanzmitteln an Fraktionen, an Bundestagsabgeordnete für persönliche Mitarbeiter und an parteinahe Stiftungen werde in missbräuchlicher Weise auch zur verdeckten Finanzierung der im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien verwendet, obwohl das Bundesverfassungsgericht die staatliche Parteienfinanzierung eingegrenzt habe.“ Das Bundesverfassungsgericht hat die Anträge der ÖDP verworfen.

Als ich die Entscheidung las hatte ich eher den Eindruck: Dumm angestellt – von der ÖDP und ihrem Prozessbevollmächtigten. Das die Anträge als unzulässig verworfen werden würden, war m.E. von Anfang an klar erkennbar und so twitterte ich am 10. August auch: „das war absehbar„. Die ÖDP hat ausweislich ihres eigenen Antrages nicht die gesetzlichen Regelungen angegriffen, sondern deren Umsetzung. Dies deshalb, weil sie der Annahme war, die Mittel werden „in missbräuchlicher Weise auch zur verdeckten Finanzierung der im Bundestag vertretenen Parteien verwendet„. Es wird das Geheimnis der Prozessbevollmächtigten bleiben, warum sie nicht einen konkreten Missbrauch angreifen, sondern eine offensichtlich unzulässige Klage einreichten. Mir drängt sich der Eindruck auf, als hätte der Prozessbevollmächtigte seinem Kampf gegen das System der Parteienfinanzierung wieder einmal Öffentlichkeit verschaffen wollen. Aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Rdn. 19) ergibt sich, dass die Steigerung der Zuschüsse an die Bundestagsfraktionen mit der Begründung kritisiert wird: „Da die Bürger praktisch nicht zwischen Partei und Fraktion unterschieden, komme deren Tätigkeit zwangsläufig immer auch der jeweiligen Partei zugute. Mit dem rasanten Wachstum der `Parteien im Parlament` verlagerten sich auf diese zunehmend Funktionen der Parteien, die umgekehrt von entsprechenden Aufgaben entlastet würden. Diese Entwicklung, von der außerparlamentarische Parteien ausgeschlossen seien, begünstige nicht nur einen Trend zu bürgerfernen Staatsparteien, sondern auch zu zunehmender Wettbewerbsbeschränkung zu Lasten kleinerer Parteien.“ Deutlicher kann nicht formuliert werden, dass es eigentlich um die gesetzlichen Regelungen geht. Weil der Bürger könne ja nicht zwischen Partei und Fraktion unterscheiden. Und dann wird auch nicht davor zurückgeschreckt, das sog. Wüppesahl-Urteil mal schnell umzuinterpretieren. Das Urteil ist aus dem Jahr 1989 und dort heißt es (Rdn. 112) im Hinblick auf Fraktionen, dass diese im Zeichen der Entwicklung zur Parteiendemokratie „notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens und maßgebliche Faktoren der politischen Willensbildung“ seien. Daraus folge (Rdn. 141), dass die „Fraktionszuschüsse (…) ausschließlich der Finanzierung von Tätigkeiten des Bundestages, die den Fraktionen nach Verfassung und Geschäftsordnung obliegen“ (diene). Weiter heißt es: „Die Fraktionen steuern und erleichtern in gewissem Grade die parlamentarische Arbeit (…) , indem sie insbesondere (Hervorhebung: H.W.) eine Arbeitsteilung unter ihren Mitgliedern organisieren, gemeinsame Initiativen vorbereiten und aufeinander abstimmen sowie eine umfassende Information der Fraktionsmitglieder unterstützen. Auf diese Weise fassen sie unterschiedliche politische Positionen zu handlungs- und verständigungsfähigen Einheiten zusammen. Die Fraktionszuschüsse sind für die Finanzierung dieser der Koordination dienenden Parlamentsarbeit bestimmt und insoweit zweckgebunden“. Der Prozessbevollmächtigte macht in der Klageschrift ausweislich der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Rdn. 20) daraus: „Die Fraktionszuschüsse dürften indes nur (Heraushebung: H.W.) für die parlamentsinterne Koordinationsarbeit aufgewandt werden.“  Aus einer „insbesondere“-Formulierung eine „nur“-Formulierung zu machen, das ist schon ziemlich heftig. Noch heftiger ist das, wenn berücksichtigt wird, dass das Urteil aus dem Jahr 1989 ist und die gesetzliche Regelung zur Finanzierung der Öffentlichkeitsarbeit von Fraktionen in § 47 Abs.3 AbgG erst am 1. Januar 1995 in Kraft getreten ist.

Die Autoren im Spiegel formulieren im Hinblick auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes in ihrem Artikel nun: „Es wäre Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, das System der Parteien- und Politikfinanzierung zu prüfen – und so einen auch finanziellen fairen Wettbewerb aller Parteien zu schützen.“ Diese Aussage der Autoren des Spiegel-Artikel impliziert nun zwei Sachen. Erstens das Bundesverfassungsgericht hätte das System der Parteien- und Politikfinanzierung nicht geprüft. Zweitens, das existierende System schütze einen finanziell fairen Wettbewerb der Parteien nicht.

Das Bundesverfassungsgericht kann nur nach klar vorgegebenen formalen Kriterien eine Prüfung vornehmen. Das diese formalen Kriterien hier nicht gegeben waren, hat das Bundesverfassungsgericht meines Erachtens in den Entscheidungsgründen deutlich gemacht. Der § 50 Abgeordnetengesetz (AbgG) regelt die Geld- und Sachleistungen für Fraktionen, der § 47 AbgG deren Aufgaben. Nach § 53 AbgG unterliegen die Fraktionen der Rechnungsprüfung durch den Bundesrechnungshof. Diese Regelungen traten am 1. Januar 1995 in Kraft. Die Regelung zur Beschäftigung von Mitarbeiter/innen bei Abgeordneten des Bundestages in § 12 Abs. 3 AbgG trat am 22. Dezember 1995 in Kraft. Die Frist für eine Klage gegen diese Regelungen ist damit längst verstrichen. Überzeugend ist auch die Ausführung des Bundesverfassungsgerichts (Rdn. 73), eine Fristenregelung laufe leer, wenn die konkrete Festsetzung der Fraktionszuschüsse angegriffen wird. Auch soweit das Bundesverfassungsgericht eine mangelnde Untersetzung des „Missbrauchsvorwurfs“ kritisiert (Rdn. 78-80), ist ihm zuzustimmen. Das Bundesverfassungsgericht führt in Rdn. 88 korrekt aus: „Der Antragstellerin ist es unbenommen, konkrete Maßnahmen der Fraktionen des Bundestages, die aus ihrer Sicht die Grenze der zweckgemäßen Verwendung der Fraktionsmittel überschreiten, dem Bundesrechnungshof oder dem Präsidenten des Bundestages anzuzeigen oder dagegen im Wege des Organstreits vorzugehen. Der Antragstellerin ist es ebenfalls unbenommen gewesen, sich durch Vorgehen gegen die Einfügung des § 96 Abs. 4 BHO mit Gesetz vom 15. Juli 2013 (…) im Rahmen der Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG gegen das Aufstellen von Informationszugangshürden zu wenden und damit ihre faktischen Kontrollmöglichkeiten zu verteidigen. Dies hat sie jedoch versäumt.„

Unabhängig davon hat das Bundesverfassungsgericht aber durchaus interessante Ausführungen inhaltlicher Art gemacht, an denen sich Abgeordnete und Stiftungen messen lassen müssen:

• „Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG liegt das Bild eines Abgeordneten zugrunde, der im Parlament durch Plenar- und Ausschusssitzungen, in der Fraktion und Partei durch inhaltliche Arbeit sowie im Wahlkreis und der sonstigen Öffentlichkeit durch Veranstaltungen der verschiedensten Art, nicht zuletzt durch Wahlvorbereitungen und Wahlversammlungen in Anspruch genommen wird“. (Rdn. 92)
• „§ 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG begründet (…) lediglich einen Anspruch auf Ersatz des mandatsbedingten Aufwandes. Die hiervon losgelöste Wahrnehmung von Partei- oder Wahlkampfaufgaben durch einen Abgeordnetenmitarbeiter ist nicht ersatzfähig. Die Verwendung der für Abgeordnetenmitarbeiter im Bundeshaushalt bewilligten Mittel zu diesem Zweck wäre missbräuchlich … .“ (Rdn. 94)
• „Allein aus dem Umstand, dass Abgeordnetenmitarbeiter zugleich Vorsitzenden- und Geschäftsführerfunktionen in Parteiverbänden und Kommunalfraktionen wahrnehmen, lässt sich nicht folgern, dass sie dafür in unzulässiger Weise aus öffentlichen Mitteln entlohnt werden. Für die Aufrechterhaltung einer lebendigen Demokratie auf lokaler Ebene ist das Engagement von Privatpersonen unverzichtbar. Es ist nicht ersichtlich, warum die Mitarbeiter von Bundestagsabgeordneten hiervon ausgeschlossen sein sollten. Ebenso wenig ist es verfassungsrechtlich relevant, wenn Mitarbeiter von Bundestagsabgeordneten selbst eine politische Karriere anstreben. Ein solches parteipolitisches Engagement ist allerdings von der Unterstützung des Abgeordneten bei der Erledigung seiner parlamentarischen Arbeit zu trennen. Ein Einsatz der für Abgeordnetenmitarbeiter im Bundeshaushalt zur Verfügung gestellten Mittel zur Finanzierung eines solchen Engagements wäre unzulässig.“ (Rdn. 99/100)
• Es ist „den Stiftungen verwehrt (…), in den Wettbewerb der politischen Parteien einzugreifen, indem sie etwa im Auftrag für die ihnen nahestehenden Parteien geldwerte Leistungen oder Wahlkampfhilfe erbringen.“ (Rdn. 106)

Bliebe noch der zweite Aspekt im Artikel. Nämlich die Frage, ob das System einen finanziell fairen Wettbewerb der Parteien schützt oder nicht. Hinsichtlich der Frage der finanziellen Mittel an Fraktionen, Abgeordnete und Stiftungen ist das in meinen Augen mit den gesetzlichen Regelungen gegeben. Denkbar wäre natürlich eine Regelung zur Rück- und Strafzahlungen bei fehlerhafter Verwendung von Fraktionsmitteln, analog der Regelung im Parteiengesetz. Soweit ich das recherchieren konnte, gibt es sowas nicht.

Der Prozessbevollmächtigte der ÖDP hat an verschiedenen Stellen in der Klageschrift deutlich gemacht, wohin seiner Meinung nach die Reise gehen soll. Doch was auf den ersten Blick plausibel klingt (ähnlich wie eine Kritik an der Finanzierung von Parteien durch Steuermittel), ist auf den zweiten Blick ein Problem.

• Ausweislich der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes (Rdn. 20) wird in der Klageschrift vertreten: „Für Öffentlichkeitsarbeit dürften die Fraktionen die ihnen zugewendeten Mittel nicht verwenden; lediglich dem Bundestag als Ganzem stehe es zu, Öffentlichkeitsarbeit zu betreiben.“ Das konsequent zu Ende gedacht würde bedeuten, dass eine Fraktion keine/n Pressesprecher/in einstellen dürfte, keine Facebook- und keinen Twitter-Account betreiben dürfte und komplett darauf angewiesen wäre, was Dritte oder die Bundestagsverwaltung über ihre Arbeit berichten würde. Eigentlich unvorstellbar, oder?
• Es klingt durch (Rdn. 23), dass der Prozessbevollmächtigte ein Problem damit hat, dass bei „121 überprüften Abgeordneten (…) sich ergeben habe, dass 14 Mitarbeiter Geschäftsführer eines Landes-, Kreis- oder Ortsverbandes und zwei Mitarbeiter Geschäftsführer einer Kommunalfraktion gewesen seien. 25 Mitarbeiter hätten zugleich die Funktion des Vorsitzenden eines Parteiverbandes oder einer kommunalen Fraktion und weitere 20 Mitarbeiter die Funktion eines stellvertretenden Vorsitzenden wahrgenommen.“ Inhaltlich hat das Bundesverfassungsgericht in den Rdn. 99/100 dazu alles gesagt, aber die zumindest naheliegende Schlussfolgerung dieses Engagement ausschließen zu wollen, kann aus demokratietheoretischen Gründen nicht gewollt sein, oder?
• Wer die Finanzierung der Parteien aus Steuermitteln kritisiert, der muss beantworten, wie eine Eliten-Demokratie verhindert werden soll. Eine Eliten-Demokratie, bei der die Parteien abhängig von Spenden juristischer Personen und großer Spenden von natürlichen Personen sind, würde den Wettbewerb der Parteien erst recht verhindern und zudem die Einflussmöglichkeiten auf Parteien noch mehr auf wirtschaftlich Stärkere verschieben.

Das ist  alles nicht wünschenswert. Notwendig sind Schritte in eine andere Richtung:

• Verbot der Annahme von Spenden juristischer Personen durch Parteien
• Höchstgrenze von Spenden natürlicher Personen an Parteien
• Wegfall der Sperrklausel bei Wahlen
• Streichung des Parteienmonopols bei Einreichung von Landeslisten zur Bundestagswahl
• Verbot der Annahme von Spenden durch Abgeordnete