Kleine Wahlrechtsgeschichte ;-)

Nachdem ich auf den § 6 Abs. 1 S. 2 Bundeswahlgesetz hingewiesen habe, gab es Nachfragen, wie es eigentlich in diesem Fall mit der staatlichen Parteienfinanzierung aussieht. Der § 18 Abs. 3 Nr. 1 des Parteiengesetzes besagt, das Parteien 0,70 Euro für jede für ihre jeweilige Liste abgegebene gültige Stimme erhalten. Was ist nun aber mit den Stimmen für eine Landesliste, wenn ein/e unabhängige/r Einzelbewerber/in oder ein/e Bewerber/in einer Partei ohne Landesliste ein Direktmandat gewinnt? Wie bereits ausgeführt werden nach § 6 Abs. 1 S. 2 Bundeswahlgesetz die Stimmen für eine Partei in diesem Fall ja für die Verteilung der nach Landeslisten zu vergebenden Sitze nicht berücksichtigt.

Die Überraschung folgte auf dem Fuß. Ich zumindest konnte keine Aussage in der Literatur zu dieser Frage finden. Da aber in § 6 Abs. 1 S. 2 Bundeswahlgesetz lediglich von einer Nichtberücksichtigung die Rede ist und der § 39 Abs. 1 ein Definition der ungültigen Stimmen enthält (Stimmzettel nicht amtlich hergestellt, Stimmzettel keine Kennzeichnung enthaltend, Stimmzettel für einen anderen Wahlkreis gültig, Stimmzettel lässt Wähler/innenwillen nicht eindeutig erkennen und Stimmzettel enhält einen Zusatz oder Vorbehalt) bin ich davon überzeugt, dass diese Stimmen bei der staatlichen Parteienfinanzierung zu berücksichtigen sind. Doch eine Überzeugung sollte auch belegt werden können. Also machte ich mich auf die Suche in den Gesetzentwürfen zum Wahlrecht und den dazugehörigen Parlamentsdebatten. Und bei dieser Suche bin ich nicht dümmer geworden. Im Gegenteil, ich habe noch richtig was gelernt.

Beginnen wir in der 1. Legislaturperiode. Der Entwurf der Bundesregierung unter Kanzler Adenauer vom 19. Februar 1953 sah in § 7 vor, dass jede/r Wähler/in eine Stimme hat. Diese galt für die Wahl nach Wahlkreisen und für die Wahl nach Bundeslisten. Der/die Wähler/in konnte nach § 8 mit einer Hauptstimme eine/n Bewerber/in wählen und mit einer Hilfsstimme eine/n andere/n Bewerber/in, der die Stimme erhalten soll, falls diese/r mehr Hauptstimmen auf sich vereinigt als der/die Person die/der die Hauptstimme gegeben wurde. In § 9 war vorgesehen, dass die Parteien Bundeslisten einreichen, die sich aus den von den Landesverbänden der Parteien aufgestellten Landeswahlvorschlägen zusammensetzte. Dieser Bundesliste waren die Hauptstimmen, die auf die Bewerber in den Wahlkreisen entfallen zuzurechnen. Einzelbewerber/innen kamen nach diesem Gesetzentwurf nicht vor. Im Gegenteil. Der § 25 spricht ausdrücklich davon, dass in den Wahlkreisen nach „Wahlvorschlägen von Parteien und Wählergruppen“ gewählt wird. Wäre dieser Gesetzentwurf Gesetz geworden, wäre das Problem des heutigen § 6 Abs. 1 S. 2 Bundeswahlgesetz nicht aufgetreten. Der Gesetzentwurf der Regierung Adenauer enthielt eine Begründung, die nicht ganz uninteresant ist. (Mal abgesehen davon, dass dies fast der einzige Gesetzentwurf war, der überhaupt eine Begründung vorzuweisen hatte.) Nach der Begründung hielt die Bundesregierung ein reines Verhältniswahlrecht „nicht für geeignet, eine gedeihliche Entwicklung unseren politischen Lebens für die Zukunft zu sichern“. Ausweislich der Begründung galt die Doppelfunktion der Wähler/innenstimme nach § 7 schon im Bundeswahlgesetz 1949, die Hilfsstimme (Eventualstimme) stellte aber eine Neuerung dar. Der Bundesrat lehnte das System der §§ 7, 8 und 9 ab.

Dem vorausgegangen war in der 1. Legislaturperiode bereits ein Gesetzentwurf der SPD. Danach wurden für die einzelnen Bundesländer feste Sitzkontingente vergeben und sollten die Landesregierungen die ihren Ländern zugeteilten Sitze zwischen Wahlkreisen und Landesergänzungsvorschlägen im ungefähren Verhältnis von 60:40 verteilen. Nach § 9 wird in den Wahlkreisen gewählt, wer die meisten Stimmen auf sich vereinigt. Nach § 10 werden die für eine Partei abgegebenen Stimmen zusammengezählt und daraus die Mandate für eine Partei errechnet. Zuvor sollen aber die Mandate in Abzug gebracht werden, die Unabhängige errungen haben, also Bewerber/innen die nicht an Landesergänzungsvorschläge angeschlossen sind. Der § 13 sah vor, dass jede/r Wähler/in eine Stimme hat und die Stimmenabgabe durch Ankreuzen des Kreiswahlvorschlages erfolgt. Was aber passiert, wenn der Wunsch besteht eine/n Unabhängigen zu wählen und eine Partei wird nicht geklärt. Dieser Gesetzesentwurf enthält leider keine Begründung, so dass die Gründe für den Vorschlag im Dunklen bleiben. Allerdings wäre auch mit diesem Gesetzentwurf das Problem des heutigen § 6 Abs. 1 S. 2 Bundeswahlgesetz nicht entstanden, weil es ja nur eine Stimme gegeben hätte.

Beschlossen wurde am Ende keiner der beiden zitierten Gesetzentwürfe sondern ein im Ausschuss erarbeitetes Wahlgesetz, welches nur für die Wahl 1953 galt.

Richtig ernst wurde es dann in der 2. Legislaturperiode. Der Gesetzentwurf der FDP sah das heut bekannte System von Erst- und Zweitstimme vor. In § 6 Abs. 1 findet sich hinsichtlich der Zweitstimme bereits die Regelung, die eine Nichtberücksichtigung der Zweitstimmen derjenigen Wähler/innen vorsieht, soweit sie ihre Erststimme einem/einer erfolgreichen Einzelbewerber/in oder einem/einer erfolgreichen Bewerber/in ohne Landesliste gegeben haben. Bedauerlicherweise enthält der Gesetzentwurf keine Begründung, so das nicht nachvollzogen werden kann, welche Beweggründe hinter dem Gesetzentwurf der FDP standen.

Die SPD wiederum brachte einen Gesetzentwurf ein, der eine Mischung aus in Wahlkreisen gewählten Bewerber/innen und aus Landeswahlvorschlägen gewählten Bewerber/innen vorsah. Der § 2 sah feste Sitzkontingente für die einzelnen Bundesländer vor und legte in § 3 fest, dass in einem Wahlkreis gewählt ist, wer die meisten Stimmen auf sich vereinigt. In § 4 wurde dann festgehalten, dass alle im Lande abgegebenen Stimmen zusammengezählt und daraus die auf eine Partei entfallendne Mandate errechnet werden. Von denen waren wiederum die erfolgreichen Wahlkreismandate abzuziehen. Was wie das heutige Zweistimmenwahlrecht aussieht, war aber kein Zweistimmenwahlrecht. Denn in § 6 der Einheit der Stimmenabgabe heißt wurde formuliert: Die Stimmabgabe für den Kreiswahlvorschlag einer Partei enthält zugleich die Stimmabgabe für den Landeswahlvorschlag (Landesliste) derselben Partei.“ Andererseits wiederum war in § 26 Abs. 1 vorgesehen, dass Kreiswahlvorschläge neben Parteien auch von Einzelpersonen aufgestellt werden durften. Mir ist allerdings nicht ganz klar geworden, wie das dann mit der Einheit der Stimmenabgabe funktionieren sollte. Der § 41 Abs. 2 sah nämlich vor, dass der/die Wähler/in „durch ein auf den Stimmzettel gesetztes Kreuz“ deutlich macht, wem er/sie ihre Stimme geben will. Bedauerlicherweise ist auch diese Gesetzentwurf ohne Begründung, so dass auch insoweit nicht wirklich nachvollzogen werden kann, was die Hintergründe für diesen Vorschlag waren. Insbesondere ist zumindest für mich nicht aufklärbar, was passieren sollte wenn ich den/die Einzelbewerber/in und eine Partei hätte wählen wollen.

Schließlich gab es noch einen Gesetzentwurf der Abgeordneten Stücklen, Dr. Jaeger, Lücke und Genossen nach dem das Wahlgebiet in 400 Wahlkreise eingeteit werden sollte. Nach § 3 sollte in jedem Wahlkreis ein/e Abgeordnete/r gewählt werden. Gewählt wäre derjenige/diejenige der/die die meisten Stimmen auf sich vereinigt. Es wurde also das klassische Mehrheitswahlrecht vorgeschlagen. Selbstverständlich wäre auch in diesem Fall das Problem des § 6 Abs. 1 S. 2 Bundeswahlgesetz nicht aufgetreten.

Das tatsächlich am 7. Mai 1956 beschlossene Wahlgesetz ist in Bezug auf das Zweistimmenwahlrecht bis heute unverändert geblieben. Es sah in § 4 eine Stimme zur Wahl eines/einer Wahlkreisabgeordneten und eine Stimme für die Wahl einer Landesliste vor.  Auch der § 6 Abs. 1 S. 2 BWahlG befindet sich bereits in diesem Wahlrecht. Mit anderen Worten: Auch im Wahlgesetz von 1956 befand sich die Formulierung, dass soweit ein/e Einzelbewerber/in oder ein/e Bewerber/in für den keine Landesliste eingereicht wurde das Direktmandat gewinnt die auf diesem Wahlzettel für eine Partei abgegegenen Zweitstimmen verfallen.

Da die Gesetzesentwürfe der 2. Legislaturperiode außer Gesetzestext nichts zu bieten hatten, blieb noch der Versuch aus der Plenardebatte schlauer zu werden.  Sicherheitshalber wurde auch die 1. Legislaturperiode zu Rate gezogen. Die 1. Lesung in der 1. Wahlperiode fand am 5. März 1953 statt. Bundesinneminister Lehr machte sich in dieser Debatte für ein Mischsystem aus Verhältnis- und Mehrheitswahlrecht stark. Erkennbar wird aber auch, dass es zu dieser Zeit erhebliche Bestrebungen für die Einführung eines Mehrheitswahlrechts gegeben hat. Der Abgeordnete Wuermeling machte sich für das Mehrheitswahlrecht stark. Der Abg. Menzel begründete den Gesetzentwurf der SPD. Er erklärte: „Bei unserem System weiß der Wähler von Anfang an, welche Persönlichkeit im Kreis und welche Partei er über die Liste wählt. (…) Jeder hat nur eine Stimme.“  Leider wird damit nun aber auch nicht erklärt, was jemand machen soll, der eine/n Unabhängige/n und eine Partei wählen will.  Die 2. Lesung am 17. Juni 1953  kann durchaus als „Geburt“ des Zwei-Stimmen-Wahlrechts angesehen werden. Berichterstatter Brandt verwies darauf, dass mit 14:13 der Ausschuss einem Antrag des Abgeordneten Scharnberg (CDU) zugestimmt habe, der vorsah, dass der/die Wähler/in eine Stimme für den/die Bewerber/in im Wahlkreis und eine Stimme für eine Partei abgeben kann. Hintergrund war wohl der, dass keiner der vorgelegten Gesetzentwürfe der 1. Legislaturperiode eine Mehrheit gefunden hatte, wegen der Neuwahl aber dringend eine Wahlgesetz beschlossen werden musste.  Aus meiner ganz persönlichen Sicht war an diesem Plenarprotokoll die Erkenntniss interessant, dass die KPD sich für ein Einstimmenwahlrecht im Rahmen der Verhältniswahl ausgesprochen hat. Vielleicht überzeugt das ja den/die eine oder andere in meiner Partei 😉 auch wenn das noch ergänzt werden müsste um die Möglichkeit innerhalb der Listen Verschiebungen vorzunehmen. Soweit ich das verstanden habe, hat sich der Abg. Scharnberg aber eigentlich für ein Grabenwahlsystem stark gemacht und nicht für das bis heute existierende Zwei-Stimmen-Wahlrecht.

Aus der -ich blicke ein wenig neidisch- lebhaften Debatte die nicht nach strengen Fraktionsredezeiten verlief wird dann auch klar, woher der § 6 Abs. 1 S. 2 Bundeswahlgesetz kommt. Der Abg. Brill von der SPD begründet dies mit dem Gleichheitsgrundsatz. „Der Sinn der Landesliste ist doch, aus der Gesamtzahl der Mandate in einem Lande die Zahl der Mandate einer Partei zu ermitteln und die Wahlkreismandate zu verrechnen. Ein parteiloses Mandat kann auf keine Parteiliste verrechnet werden. Der Wähler, der einen parteilosen Kandidaten wählt, hat damit eine Willenserklärung des Inhalts abgegeben, daß er keine Verrechnung wünscht, (…). Indem auf die Gesamtzahl aller Mandate der Parteien die Mandate der Parteilosen angerechnet, d. h. von ihnen abgezogen werden, erfolgt zugleich eine Anrechnung aller für alle parteilosen Kandidaten abgegebenen Stimmeauf die Gesamtzahl der Stimmen, die allen Mandaten entspricht. Die Stimmen für die Parteilosenmandate sind also bei der Anrechnung dieser Mandate auf die Gesamtzahl der Mandate in einem Land verbraucht, und es ist logisch nicht möglich, diese Stimmen ein zweites Mal auf eine bestimmte Partei anzurechnen, um ihr weitere Mandate zuzuschanzen. Sonst würde ein neues und, ich glaube diesmal untragbares Privileg in dem Sinne begründet, daß die Zweitstimme eines Wählers, der einen parteilosen Kandidaten im Wahlkreis gewählt hat, den doppelten Wert auf der Landesliste hätte.“ Ganz am Rande sei noch erwähnt, dass in dieser Debatte die KPD beantragt hatte, dass die Parteien Rechenschaft über die Höhe der für die Durchführung der Wahl vorausgabten Gelder ablegen sollten. In der 3 .Lesung am  25. Juni 1953 schließlich wurde zwar auch lebhaft diskutiert, wirklich neue Erkenntnisse gab es aber nicht.

Aus den Plenarprotokollen der 2. Legislaturperiode lassen sich auch keine neuen Erkenntnisse gewinnen.  Am 6. Juli 1955 wurden Anträge von SPD und FDP eingebracht. Die FDP blieb beim Zwei-Stimmen-Wahlrecht, die SPD nicht. Die oben aufgeworfene Frage wurde allerdings in der Rede des Vertreters der SPD nicht erörtert.  In der 2. und 3 .Lesung am 15. März 1956 wurde insbesondere das Thema Wahlrechtsausschluss auf Grund der Aberkennung der bürgerlichen Ehrenrechte angesprochen. In ähnlicher Form ist dieser Wahlrechtsausschluss auch noch im heutigen Wahlrechte enthalten. Das Thema ist auch spannend, eine Auseinandersetzung mit diesem Thema würde aber den Blogbeitrag hier  sprengen.

Um nun aber auf die eigentliche Ausgangsfrage zurückzukommen. Bereits im Wahlgesetz von 1956 war die Regelung des § 6 Abs. 1 S. 2 Bundeswahlgesetz enthalten. Der § 39 des Wahlgesetzes von 1956 definierte, was ungültige Stimmen sind. Darunter fallen Stimmen, die den Willen des/der Wähler/in nicht zweifelfsrei erkennen lassen und Stimmen die einen Vorbehalt oder einen Zusatz enthalten. Seit mindestens 1956 gibt es  also die Unterscheidung zwischen ungültigen Stimmen und Stimmen die im Falle des § 6 Abs. 1 S. 2 Bundeswahlgesetz verfallen. Sollten diese Stimmen auch ungültige Stimmen sein, hätte der Gesetzgeber seit 1956 Zeit gehabt dies auch zu formulieren. Und bei der Erarbeitung des § 18 Abs. 3 Nr. 1 ParteienG hätte es dem Gesetzgeber auch offen gestanden Bezug zu nehmen auf den § 6 Abs. 1 S. 2 Bundeswahlgesetz. Hat er aber nicht, er hat lediglich auf gültige Stimmen abgestellt. Und gültig sind ja im Falle des § 6 Abs. 1 S. 2 Bundeswahlgesetz die Zweitstimmen, andernfalls müssten sie unter die Aufzählung in § 39 Bundeswahlgesetz fallen.  Insofern sehe ich mich durch meinen kleinen Ausflug in die Geschichte des Wahlrechts in meiner Auffassung bestätigt.

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