Was draus machen

Da hat der Fraktionsvorsitzende der Unionsfraktion im Bundestag aber eine Debatte losgetreten. Er hat hat sog. Abweichler beim dritten Griechenland-Rettungspaket vor einem Karriereknick gewarnt. Und er hat den „Korpsgeist“ beschworen. Nun ist die Aufregung groß. Abgeordnete der Unionsfraktionen regen sich auf. Zu Recht mögen manche meinen. Doch diese Kritik an Volker Kauder wäre nur berechtigt, wenn gleichzeitig anerkannt werden würde, dass das freie Mandat wichtiger ist als Fraktionszwang. Genau das wird aber nicht geschehen, so meine These.

Denn genau das will wohl so gut wie kein/e Politiker/in. Zwar steht in Artikel 38 Abs. 1 S. 2 GG, dass Abgeordnete Vertreter des ganzen Volkes und an Aufträge und Weisungen nicht gebunden sind und sie seien auch nur ihrem Gewissen unterworfen. Doch die Realität ist eine andere und sie wird -entsprechend der herrschenden Meinung in dieser Frage- auch noch durch die Geschäftsordnung des Bundestages (GOBT) gerechtfertigt. Nur wenn es um eine sog. Gewissensentscheidung geht wird der sog. Fraktionszwang aufgehoben. Im Regelfall werden solche Entscheidungen auch immer ganz besonders öffentlich hervorgehoben. Dazu habe ich aber bereits hier schon was aufgeschrieben.

Doch wie ist das nun mit dem Artikel 38 Abs. 1 S. 2 GG? Ist der/die Abgeordnete nun frei in ihrer/seiner Entscheidung oder wird das freie Mandat durch Fraktionszwang eingschränkt?  In der Theorie ist das ganz einfach. Zunächst. „Die Abgeordneten haben nicht Instruktionen der Vertretenen oder Parteien zu befolgen, sondern allein das zu tun, was ihrer persönlichen Überzeugung nach dem Wohl von Volk und Staat am besten dient. Die von Art 28 Abs. 1 S 2 GG bezweckte volle und unverzichtbare rechtliche Entscheidungsfreiheit des Abgeordneten gilt dabei allgemein, nicht nur für  >Gewissensfragen<“ (BeckOK, Art. 38, Rdn. 94). Danach also ist das mit den Gewissensentscheidungen ein Vorwand, das freie Mandat gilt allgemein. Doch dann kommt die Einschränkung: „Vielmehr ist die politische Einbindung der Abgeordneten in ihre Parteien und Fraktionen verfassungsrechtlich erlaubt und gewollt (…). Hinsichtlich der parteilichen Einbindung würde ansonsten Art  21 Abs. 1 GG, der den Parteien eine besondere Funktion bei der politischen Willensbildung und bei der Kanalisierung und Organisation politischer Prozesse zuweist, vollständig überspielt, und hinsichtlich der Fraktionsbildung würde missachtet, dass die von Abgeordneten in Ausübung ihres freien Mandats gebildeten Fraktionen (…) für die parlamentarische Arbeit unverzichtbar sind.“ (BeckOK, Art. 93, Rdn. 100). Auch ich halte Fraktionen für unverzichtbar. Aber ich glaube nicht, dass die Ausübung des freien Mandates Fraktionen in Frage stellen würde. Es ist richtig, es besteht ein Spannungsverhältnis zwischen freiem Mandat und Repräsentation einer Partei bzw. Fraktion. Zunächst scheint sich dies in Richtung freies Mandat aufzulösen. „Insoweit ist jedoch anerkannt, dass organisatorische Zusammenschlüsse im Konfliktfall trotz ihrer ebenfalls verfassungsrechtlichen Verwurzelung die Freiheit des Mandats nicht verdrängen können. Weder Parteien noch Fraktionen bzw Gruppen können Abgeordnete zu einer bestimmten Ausübung ihres Mandats verpflichten oder gar zwingen. Auch durch den Willen einer Partei, der im Wege einer Mitgliederbefragung ermittelt wurde, werden für die betroffenen Abgeordneten keine Verpflichtungen begründet, die über die mit der Fraktionsdisziplin verbundenen Pflichten hinausgingen.“ (BeckOK, Art. 93, Rdn. 101) Da steht dann halt doch etwas von Fraktionsdisziplin, was wohl nichts anderes bedeutet als Fraktionszwang. Tatsächlich heißt es dann: „Statthaft ist demnach die Einforderung und Übung einer Fraktionsdisziplin (klarer: >Fraktionssolidarität<“ oder >Fraktionsloyalität<) nach Maßgabe empfehlender Fraktionsbeschlüsse unter Wahrung letztlicher Entscheidungsfreiheit der Abgeordneten. Es ist insofern etwa unproblematisch, wenn die Fraktionen in ihren Satzungen ihren Mitgliedern abverlangen, dass diese abweichendes Abstimmungsverhalten vorab mitteilen und dass sie dazu auch eine Begründung geben. Ebenfalls noch mit Art 38 Abs 1 S 2 GG vereinbar sein kann – bei belegbaren, erheblichen Verstößen gegen die Fraktionsdisziplin – eine Abberufung aus Fraktionsämtern (Vorstandsämter, Obleute …) und – als ultima ratio – auch ein Fraktionsausschluss.“ (BeckOK, Art. 38, Rdn. 102 f.). So frei ist das freie Mandant dann doch nicht. Leider. Das Spannungsverhältnis wird in meinen Augen zu Lasten des freien Mandates aufgelöst. Und nein, das ist keine juristische Minderheitenmeinung, die ich hier zitiere. Auch das ist Schade.

Tatsächlich spiegelt sich das Denken in Fraktionen dann auch in der Geschäftsordnung wieder. Nach § 51 GOBT werden die abgegebenen Stimmen nur dann ausgezählt, wenn der Sitzungsvorstand dies anordnet, weil er sich über das Ergebnis nicht einig ist. Der Sitzungsvorstand sind der/die amtierende Bundestagspräsident/in und zwei Schriftführer/innen. Die Schriftführer/innen sind jeweils von den Oppositions- und Regierungsfraktionen. Wenn der Sitzungsvorstand sich nun nicht über das Ergebnis einig ist, dann ordnet er einen Hammelsprung an. Mit diesem soll das Ergebnis festgestellt werden. Was passiert dann? Ein Hammelsprung kann erst eröffnet werden, wenn alle Abgeordneten den Sitzungssaal verlassen haben. Und das kann, wenn es gewollt ist, dauern. In der Zwischenzeit werden Abgeordnete herbeigerufen, die dann durch die mit Ja, Nein und Enthaltung gekennzeichneten Türen wieder in den Plenarsaal gehen. Durch einen Hammelsprung hat noch fast immer eine Koalition ihre Mehrheit zustande bekommen, egal wie viele Abgeordnete zunächst im Plenum abgestimmt haben. Wer sich ab und zu die Debatten im Bundestag anschaut wird feststellen, dass unabhängig von der Anzahl der im Plenum gerade anwesenden Abgeordneten der/die amtierende Bundestagspräsident/in meist verkündet: „Der Antrag (Gesetzentwurf) ist mit den Stimmen der Fraktionen A und B gegen die Stimmen der Fraktion C bei Enthaltung der Fraktion D angenommen.“ Oder so ähnlich. Manchmal ist es auch andersherum und der Antrag ist abgelehnt. Die Annahme oder Ablehnung wird aber eben immer mit dem Abstimmungsverhalten der Fraktionen begründet. Unter dem Stichwort ritualisierter Parlamentarismus habe ich hier schon einmal aufgeschrieben, dass ich das Auszählen und Abstimmen nach Fraktionen für falsch halte. Was passiert, wenn mal eine Fraktion nicht geschlossen abstimmt, kann hier (ab Seite 19954, insbesondere 19962) nachgelesen werden. In meinem Buch habe ich versucht deutlich zu machen, dass diese Art des Abstimmens und Auszählens meines Erachtens in das freie Mandat eingreift. Denn sie unterstellt, dass faktisch bei jeder Abstimmung der/die Abgeordnete automatisch mit seiner/ihrer Fraktion stimmt. Das manifestiert den faktischen Fraktionszwang und es übt eben auch Druck aus, mit der Fraktion zu stimmen um nicht „auffällig“ zu werden. Deshalb plädiere ich für eine andere Art des Abstimmens und Auszählens. Aus meiner Sicht müsste in der Geschäftsordnung festgeschrieben werden, dass bei jeder Abstimmung die Stimmen ausgezählt werden. Das würde dem Druck nicht „auffällig“ zu werden, weil der/die Abgeordnete nicht mit ihrer Fraktion stimmt erheblich senken.

Aber ist das nicht gefährlich und macht alles unübersichtlich? Ich denke nein. Im Regelfall werden die Abgeordneten mit ihrer Fraktion stimmen, denn sie finden sich schließlich in einer Fraktion zusammen, weil sie -meist- in der gleichen Partei sind bzw. für die gleiche Partei kandidiert haben. Das setzt eigentlich denknotwendig eine gewisse gleiche Grundüberzeugung voraus. Vielleicht hilft ja die Debatte um die Äußerungen von Siegfried Kauder ein Stück weiter um zu flexibleren Abstimmungs- und Auszählungsregelungen zu kommen.