Was wäre, wenn ….

… eine Organisation als Vor-Partei zu qualifizieren wäre?

Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. So steht es in Art. 21 GG. Und der § 1 des Parteiengesetzes ergänzt den doch vagen Begriff, indem er Parteien Aufgaben zuweist: auf die Gestaltung der öffentlichen Meinung Einfluss zu nehmen, die politische Bildung anzuregen und zu vertiefen, die aktive Teilnahme der Bürger*innen am politischen Leben zu fördern, zur Übernahme öffentlicher Verantwortung befähigte Bürger heranzubilden, sich durch Aufstellung von Bewerber*innen an den Wahlen in Bund, Ländern und Gemeinden zu beteiligen, auf die politische Entwicklung in Parlament und Regierung Einfluss zu nehmen, die von ihnen erarbeiteten politischen Ziele in den Prozess der staatlichen Willensbildung einzuführen und für eine ständige lebendige Verbindung zwischen dem Volk und den Staatsorganen zu sorgen.

Art. 21 GG erkennt die Parteien als für die politische Willensbildung des Volkes notwendig an und räumt ihnen einen verfassungsrechtlichen Status ein.[1] In den Verfassungsentwürfen und Aussprachen zur Weimarer Reichsverfassung finden sich im Hinblick auf die Parteien nur „Spurenelemente[2]. Der Verfassungskonvent in Herrenchiemsee  und der Parlamentarische Rat debattierten bereits die juristische Rolle von Parteien und sahen -was das sog. Parteienprivileg ausmacht-  die Option für das Bundesverfassungsgericht vor, Parteien auf Antrag für verfassungswidrig zu erklären.[3] Dem Unterausschuss Grundsatzfragen war klar, dass es Regelungen darüber geben muss, nach denen alle Parteien eine demokratische Organisation besitzen müssen. [4] Auch die Pflicht zur öffentlichen Rechenschaftslegung, wie in Art. 21 GG verankert, wurde dort festgelegt. Das Bundesverfassungsgericht interpretiert den Art. 21 Abs. 1 Grundgesetz so, dass dieser die Parteien „aus dem Bereich des Politisch-Soziologischen in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution[5] erhebt. Auch in der juristischen Literatur wird im Hinblick auf die Parteien argumentiert, ihre innere Ordnung muss so sein, dass „sie ihre demokratische Aufgabe, nämlich den Staat zur Gesellschaft hin offen zu halten und ihm aus der Gesellschaft legitimierende politische Kräfte, Anschauungen und Strömungen zuzuführen[6] erfüllen können. Demnach richtet sich die demokratische Ordnung der Parteien „gegen unberechtigte charismatische, oligarchische und bürokratische Tendenzen des Parteilebens[7]. In den Debatten um das Parteiengesetz war es der Abgeordnete Heinemann, der darauf hinwies, dass es darum ginge, „das innere demokratische Leben der Parteien zu gewährleisten, es gilt abzuwehren, dass sich Oligarchien verfestigen und dass sich Parteidiktaturen interner Art zu entwickeln vermögen.“[8] An anderer Stelle wird argumentiert, dem Grundsatz der innerparteilichen Demokratie komme auch eine Begrenzungsfunktion im Hinblick auf die zulässige Einflussnahme von Parteifremden zu.[9]

Es lässt sich also leicht feststellen, Parteien sind nicht irgendetwas, sondern verfassungsrechtlich abgesicherte Organisationen mit besonderen Anforderungen. Nichts anderes ergibt sich aus einem Blick auf das Bundeswahlgesetz. Der § 27 des Bundeswahlgesetzes legt fest, dass nur Parteien Landeslisten zur Bundestagswahl einreichen dürfen. Doch nicht nur das – nach dem § 2 Parteiengesetz verliert eine Partei ihre Rechtsstellung als solche, wenn sie sechs Jahre lang weder an einer Bundestags- noch an einer Landtagswahl mit eigenen Wahlvorschlägen teilgenommen hat. Und das Bundesverfassungsgericht formulierte im Jahr 1968: „Zum Begriff der politischen Partei im Sinne des Art. 21 Abs. 1 GG  gehört der Wille der Partei, an Wahlen in Bund und Ländern innerhalb einer vernünftigen Zeitspanne teilzunehmen.[10] Eindeutig formulierte das Bundesverfassungsgericht, „politische Vereinigungen, die nicht an Wahlen in Bund oder Ländern teilnehmen wollen, (fallen) nicht unter den Parteibegriff des Art. 21 GG (…), selbst wenn sie konkrete politische Ziele verfolgen, allgemein den politischen Willensbildungsprozess beeinflussen wollen, über eine ausgebaute Organisation und eine zahlreiche Anhängerschaft verfügen“[11]. Und Morlok geht davon aus, dass der Parteienbegriff gewährleisten muss, dass „all diejenigen organisierten politischen Akteure den Parteistatus erhalten, die zur Erfüllung der Funktion der politischen Parteien in der politischen Ordnung beitragen. (…) Das entscheidende Kriterium ist das Ziel: die politische Einflussnahme durch die Entsendung von Repräsentanten in eine Volksvertretung.[12] Parteien können insofern als sog. Wahlvorbereitungsorgane klassifiziert werden.

Grundgesetz und Parteiengesetz haben dafür Sorge getragen, dass die Meinungsbildung in Parteien demokratisch stattfindet. Grundgesetz, Parteiengesetz und Bundeswahlgesetz stellen auf Parteien als diejenigen Organisationen ab, die Wahlbewerber*innen in die Parlamente schicken.

Was wäre aber, wenn sich eine Art Vor-Partei bildet, die nicht offiziell den Parteienstatus einnimmt, im Hinblick auf Wahlen aber wie eine Partei auftritt und als Ziel ausgibt, Menschen in Parlamente zu entsenden? Was wäre, wenn eine Organisation nicht offiziell einen Parteienstatus einnehmen will, aber wie eine Partei auftritt und auf die Meinungsbildung in anderen Parteien Einfluss nimmt? Was wäre also, wenn Parteimitglieder über eine andere Organisation in den demokratischen Meinungsbildungsprozess ihrer Partei eingreifen? Und was wäre, wenn durch eine Art Vor-Partei Fakten im Hinblick auf die Inhalte, personelle Zusammensetzung von Führungsgremien und die Organisationsstruktur geschaffen werden, so dass die Umwandlung in eine Partei zu einem reinen formalen Akt wird?

Stellen wir uns einmal vor, es würde im Rahmen einer Organisation, getragen von führenden Vertreter*innen einer Partei, folgendes erklärt werden: „Keine Politikerin, kein Politiker, keine Partei wird unsere Probleme lösen, wenn wir es nicht selbst tun.“ … „… Aber die Interessen der Mehrheit haben keine Mehrheit im Bundestag. Trotz Wahlen …“ … „Und jene, die in Parteien für eine andere Politik kämpfen, sind zu wenige, um sich durchzusetzen. Daher brauchen wir Dich, wenn Du unsere Ziele teilst!“ Stellen wir uns vor, auf die Frage, wie die Organisation zu Parteien steht, wird geantwortet: „Es fehlt der überzeugende Wille, etwas zu verändern. Die Hoffnung, dass sich überhaupt noch etwas verändern lässt, ist die wichtigste Quelle linker Politik. Auf diese Hoffnung zählen wir.“ … „Wir wollen Druck auf Parteien ausüben. Wir wollen daher auch jene unterstützen, die für unsere Ziele in den Parteien streiten. Wir wollen neue Talente entdecken.“ … „Wenn der Druck groß genug ist, werden die Parteien, auch im Eigeninteresse, ihre Listen für unsere Ideen und Mitstreiter öffnen.“ Es braucht wenig Phantasie um hier herauszulesen, dass es um Einflussnahme auf die Zusammensetzung des Parlaments geht. Eine klassische Aufgabe, die Parteien zukommt. Stellen wir uns jetzt noch vor, es gibt für diese Organisation keine Regelungen hinsichtlich ihrer Organisationsform, hinsichtlich der Transparenz der Herkunft und Verwendung finanzieller Mittel und auch keine Mindestanforderungen an den innerorganisatorischen Meinungsbildungsprozess. Sobald ein Verein gegründet wird, braucht der zwar eine Satzung, aber wenn der Verein nur ein Trägerverein ist, muss die Satzung auch nicht für jeden nachvollziehbar zum Beispiel auf die eigene Internetseite der Organisation gestellt werden. Wer hinter der Organisation steckt, bleibt weitgehend unbekannt. Mehr oder weniger prominente Persönlichkeiten erklären sich zugehörig, ob sie Mitglied im Trägerverein sind, welchen Einfluss sie auf die Ausgestaltung der Inhalte und der innerorganisatorischen Regelungen haben, ist unbekannt. Wir haben eine Organisation, die sich zwar nicht den Regeln für Parteien unterwirft, in ihren Aussagen aber klar die Aufgaben einer Partei wahrnehmen will. Wir haben eine Vor-Partei. Eine Vor-Partei als Blackbox. Weitgehend.

Soweit das Problem der Vor-Partei im Hinblick auf die Rolle von Parteien nach dem Grund- und dem Parteiengesetz. Doch damit ist die Sache noch nicht erledigt. Es bleibt noch der Aspekt, dass es nach dem Grundsatz der innerparteilichen Demokratie eine Begrenzungsfunktion im Hinblick auf die zulässige Einflussnahme von Parteifremden gibt.

Nehmen wir nun einmal an, es gibt in einer Partei grundsätzliche Differenzen über ihre weitere inhaltliche und organisatorische Entwicklung. Nehmen wir einmal an, die inhaltliche Verselbständigung einer/eines führenden Vertreters/Vertreterin einer Partei führt dazu, dass die Erkennbarkeit im öffentlichen Auftreten dieses/dieser führenden Vertreters/Vertreterin damit endet, dass er/sie eher unter dem Logo einer anderen, selbst geschaffenen neuen Organisation auftritt. Nehmen wir an, der/die führende Vertreter*in initiiert eine von der eigenen Partei, ihren Mitgliedern, Gremien und ihrer statutarischen Willensbildung vollständig abgekoppelte eigene Organisation und baut diese auf?  Und nehmen wir einmal an, dies führt zu einer Eskalation der Auseinandersetzung mit der eigenen Partei und ihren Gremien, welche zwingend verpflichtet sind Programm und Satzung der Partei zu achten. Ein Ende der Auseinandersetzung ist nicht in Sicht. Die Weiterentwicklung der politischen Positionen und Praxis der Partei und eine entsprechende Verbesserung ihrer öffentlichen Wirksamkeit, wird maßgeblich verhindert. Nehmen wir einmal an, eine Organisation würde behaupten: „Wir wollen … unsere Parteien umkrempeln, um wieder Wahlen zu gewinnen und dieses Land zu verändern. Wenn wir damit Erfolg haben braucht es keine neue Partei.“ … „Aber wer sich bei uns anmeldet, muss sich zu unseren Zielen bekennen.“ Nehmen wir an, führende Vertreter*innen der Organisation, die teilweise auch führende Vertreter*innen einer Partei sind, würden mit ihren Aussagen kürzlich gefasste Parteitagsbeschlüsse konterkarieren. Auch hier braucht es wenig Phantasie um zu erkennen, dass durch eine solche Organisation vor allem von außen Druck auf die eigene Partei ausgeübt werden soll. Dabei geht es nicht um klassisch außerparlamentarischen Druck der sich -bis auf die Ausnahme „Aufstehen für eine andere Republik 1997/98“- vor allem an der Durchsetzung eines konkreten Zieles orientiert. Dieser Druck der Organisation soll letztlich dazu führen, dass inhaltliche sowie folgend auch personelle Entscheidungen in der eigenen Partei von der neuen Organisation definiert werden. Eine Vor-Partei, die versucht auf eine Partei dominierenden Einfluss zu nehmen.

Für eine Partei stellt sich bei einem solchen Szenario die Frage, ob sie es satzungs- und parteienrechtlich hinnehmen kann, wenn führende Vertreter*innen der eigenen Partei eine Organisation gründen, deren Zweck es erklärtermaßen ist, die eigene Partei inhaltlich und personell neu auszurichten? Sie müsste sich die Frage stellen, ob nicht Vertreter*innen der Partei, wenn sie eine neue Organisation gründen, deren erklärter Zweck es ist die eigene Partei inhaltlich und personell neu auszurichten, gegen die Pflicht verstoßen, die satzungsgemäß gefassten Beschlüsse der Parteiorgane zu respektieren? Die führenden Vertreter*innen müssten sich fragen lassen, warum sie von ihrem Recht, sich mit anderen Mitgliedern zur gemeinsamen Einflussnahme zusammenzuschließen, keinen Gebrauch gemacht haben? Und für Mandatsträger*innen stellt sich die Frage, ob sie ihrer Verpflichtung sich loyal und solidarisch der Partei gegenüber zu verhalten und die demokratische Willensbildung in der Partei bei der Wahrnehmung ihres Mandates zu beachten, nachkommen?

Satzungsfragen sind für viele Parteimitglieder ein notwendiges Übel. Und natürlich ist mit Satzungen auch viel Missbrauch möglich. Aber Satzungen sind eben auch die gemeinsame Vereinbarung für Umgangsweisen miteinander. Hinzu kommt allerdings, dass Parteigremien eine  politische Verantwortung gegenüber ihren Mitgliedern haben und auch rechtlich-finanziellen Verpflichtungen unterliegen. Es ist bislang -mangels vorhandenem Beispiel- nicht klar, was es bedeuten würde, wenn eine Partei sich finanziell und personell am Gründungsprozess einer Organisation beteiligt, die als Vor-Partei zu qualifizieren ist. Es ist nicht klar, welche rechtlich-finanziellen Folgen es hätte, wenn eine Partei mit einer als Vor-Partei eingestuften Organisation kooperiert.

Ein gänzlich anderer Aspekt ist, was wäre, wenn die Vor-Partei die organisatorischen und finanziellen Möglichkeiten einer Parlamentsfraktion (mit)nutzen oder der/die Abgeordnete Mittel zur Mandatsausübung (die an die aufstellende Partei geknüpft ist, es sei denn der/die Abgeordnete verlässt die Fraktion) für die Organisation aufwenden würde. Der § 12 Abgeordnetengesetz spricht ganz klar von Amtsentschädigung, der § 47 Abgeordnetengesetz klärt die Aufgaben von Fraktionen (zum Beispiel Unterrichtung der Öffentlichkeit über die Arbeit der Fraktion) und der § 50 Abgeordnetengesetz legt explizit fest, dass die Fraktionen Anspruch auf Geld- und Sachleistungen zur Erfüllung ihrer Aufgaben als Fraktionen erhalten.

Aufstehen ist rechtlich gesehen ein neues Phänomen, welches als Vor-Partei betrachtet durchaus in der Lage wäre, ganz neue rechtliche Diskussionen auszulösen.

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[1] vgl. Sachs-Ipsen, GG, Art. 21, Rdn. 5

[2] Gusy, Der Staat 1993, S. 57/61

[3] vgl. http://www.verfassungen.de/de/de49/chiemseerentwurf48.htm, abgerufen am 25.08.2018

[4] vgl. Der Parlamentarische Rat, Band 2, Nr. 6, S. 212/213

[5] BVerfG, Urteil vom 23. Oktober 1952, 1 BvB 1/51; BVerfGE 2, 1, Rdn. 331; http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv002001.html

[6] Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 50

[7] Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 50

[8] Bundestagsplenarprotokoll 3/104; http://dipbt.bundestag.de/doc/btp/03/03104.pdf, S. 5639

[9] vgl. Hainz, Verfassungsmäßigkeit, S. 46

[10] BVerfG, Urteil vom 17. Oktober 1968, 2 BvE 4/67; BVerfGE 24, 260; http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv024260.html

[11] BVerfG, Urteil vom 17. Oktober 1968, 2 BvE 4/67; BVerfGE 24, 260, Rdn. 16; http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv024260.html

[12] Morlok in Dreier, GG, Art. 21, Rdn. 30

Die Sache mit den Diäten

Am Wochenende bin ich eine Facebook-Debatte geraten, bei der die Forderung aufgemacht wurde, Abgeordnete sollen pauschal 2.000 EUR brutto verdienen. Dies sei die Lösung für ganz viele Probleme, insbesondere Machtkämpfe.

Ich halte das für linken Populismus, der die Historie der Entstehung von Diäten vernachlässigt und darüberhinaus ein Bild von Parlamentarier*innen zeichnet, nachdem diese den Job nur wegen der Kohle mache und weil sie sonst nichts können. Darüber hinaus verstellt solch ein linker Populismus die Debatte um wirkliche „Privilegien„.

In meiner Zeit als Abgeordnete gab es in der ersten Wahlperiode (2009-2013) eine Diätenerhöhung und eine weitere wurde zu Beginn des Jahres 2014 beschlossen. In beiden Fällen habe ich den Nettobetrag der Erhöhung gespendet bzw. in den Ausbau des Angebotes der kostenlosen Rechtsberatung im Wahlkreisbüro gesteckt. Bei der Frage der Höhe der „Diäten“ wird häufig das Kind mit dem Bade ausgeschüttet. Wer Abgeordnete*r im Bundestag ist wird durch diese Tätigkeit nicht arm, er/sie gehört zu den Besserverdienenden. Er/Sie  gehört aber nicht unbedingt zu den Bestverdienenden. Dazu muss nicht einmal in die Privatwirtschaft geschaut werden, ein Blick in die Vergütung der Vorstände der gesetzlichen Krankenkassen reicht.

Der Sinn und Zweck der Diät ist die Sicherstellung der Unabhängigkeit der Abgeordneten. Wer will, das Abgeordnete ihr Mandant wirklich frei wahrnehmen, der muss eben auch sicherstellen, dass sie finanziell unabhängig sind. Finanzielle Unabhängigkeit ist ein höherer Schutz vor Bestechungsversuchen auf der einen Seite und Druck durch die Partei auf der anderen Seite. Ja, ja Druck der Partei. Es geht ja um den/die freien*n Abgeordnete*n und nicht um den/die Parteisoldat*in. Wem das zu abstrakt ist, der/die sei auf die historische Entstehung der Diäten verwiesen.

Die sog. Vollalimentierung von Abgeordneten ist, so absurd das auf den ersten Blick klingen mag, eine historische Errungenschaft. Sie ermöglicht es Menschen, sich unabhängig von sonstigem Einkommen um ein Mandat zu bewerben und es auszuüben. Und damit eben Menschen aus allen Schichten der Bevölkerung. Das war nicht immer so und gerät heute leicht in Vergessenheit. Die Unabhängige Kommission zu Fragen des Abgeordnetenrechts der 17. Wahlperiode (2009-2013) hat im Hinblick auf die Geschichte der Abgeordnetenentschädigung ausgeführt:

»Im 19. Jahrhundert herrschte die Auffassung vor, das Abgeordnetenmandat sei ein selbstverständlich unbezahltes Ehrenamt. Auf diese Weise konnten sich eigentlich nur Wohlhabende ein Mandat leisten. Erst 1906 wurde das bis dahin in Art. 32 der Reichsverfassung von 1871 verankerte Diätenverbot aufgehoben und den Abgeordneten ein Anspruch auf eine Entschädigung zuerkannt. Die Einordnung des Mandats als Ehrenamt blieb aber bestehen.«

Der § 95 der Paulskirchen-Verfassung von 1849 sah für Mitglieder des Reichstages ein Tagegeld und Entschädigung für Reisekosten vor (vgl. Maunz-Dürig, GG, Art. 48, I.1.2., 34. Ergänzungslieferung, 1998). Artikel 40 der Verfassung des Deutschen Reiches vom 11. August 1919 regelte das Recht zur freien Fahrt auf allen deutschen Eisenbahnen sowie Entschädigungen nach Maßgabe eines Reichsgesetzes. Dabei stand »Entschädigung« im Gegensatz zum Gehalt.

»Die Reichstagsmitgliedschaft gilt auch nach neuem Recht als ein Ehrenamt, dessen Inhaber nicht für die bloße Tatsache der Innehabung des Amtes bezahlt wird, der aber, was ja auch sonst als mit dem Wesen des Ehrenamtes vereinbar gilt, Anspruch auf Vergütung des Aufwandes hat, welcher ihm aus der Ausübung des Amtes erwächst. Die in Art. 40 vorgesehene Entschädigung ist (…) kein Gehalt.« (Gerhard Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs, Art. 40, Anm. 2. , 13. Auflage, 1960)

In der Literatur (vgl. Hatschek, Parlamentsrecht, S. 611 , 1. Auflage 1915) wird darauf verwiesen, dass die Diätenlosigkeit lange als Korrektiv gegen das allgemeine Wahlrecht verstanden wurde. Erst mit dem Abgeordnetengesetz der 7. Wahlperiode  (1975-1979) wurde die Besteuerung der Diät eingeführt. Dazu heißt es im Bericht des Sonderausschusses:

»Die Entschädigung der Mitglieder des Bundestages ist nicht mehr lediglich Ersatz des mit der Wahrnehmung des Mandats verbundenen besonderen Aufwands, sondern dient auch dazu, ihm und seiner Familie den Lebensunterhalt zu ermöglichen. Sie ist somit zu einem Einkommen geworden und daher wie alle Einkommen der Besteuerung zu unterwerfen, da die Beibehaltung der bisherigen Steuerfreiheit ein mit dem Gleichheitssatz unvereinbares Privileg wäre

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Diätenurteil aus dem Jahr 1975, also vor der Verabschiedung des Abgeordnetengesetzes, ausgeführt (Rdn. 37):

„Heute hat jedermann die rechtliche Möglichkeit, mit Erreichung der Volljährigkeit, das ist ab Vollendung des 18. Lebensjahres, Abgeordneter zu werden. Im Allgemeinen kann nicht mehr davon ausgegangen werden, daß ein Abgeordneter für die Zeit seiner Mitgliedschaft im Parlament den wirtschaftlichen Rückhalt für sich und seine Familie aus eigenem Vermögen oder eigenem Einkommen aus beruflicher Tätigkeit erzielen kann. Der Typ des unabhängigen, als Einzelpersönlichkeit gewählten Honoratioren-Abgeordneten, dessen wirtschaftliche Existenz durch das Mandat nicht beeinträchtigt wird und mit ihm nicht verbunden ist, ist immer seltener geworden.“

Aus linker Sicht kann dem nur hinzugefügt werden, dass dieser Typus des Honoratioren-Abgeordneten auch gar nicht wünschenswert ist. Es ist am Ende so, dass die Vollalimentierung des gleiche passive Wahlrecht sichert. Der Rechtswissenschaftler Lothar Determann formulierte dies so:

»Nach Art. 48 Abs. 2, Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 GG muss es jedem möglich sein, von seinem passiven Wahlrecht Gebrauch zu machen, ohne Rücksicht auf soziale Unterschiede, insbesondere auf seine Abstammung, seine Herkunft, seine Ausbildung oder sein Vermögen. Damit wäre es unvereinbar, die Höhe der Entschädigung so gering festzusetzen, daß nur noch von Hause aus wohlhabende Bürger es sich leisten können zu kandidieren

Was eine angemessene Höhe ist, darüber lässt sich sicherlich streiten. Um aber auf die in der Debatte geforderten 2.000 EUR brutto zurückzukommen, sie würden sowohl unterhalb des Durchsschnittslohns, als auch unterhalb des Medianlohnes von 2014 liegen. Die derzeitige Bezugsgröße für die Diät ist nicht wahllos gewählt worden. Der § 11 AbgG regelt die Bezugsgröße der Abgeordnetenentschädigung. Danach orientiert sich die Entschädigung von Bundestagsabgeordneten an den Monatsbezügen eines Richters bei einem obersten Gerichtshof des Bundes (Besoldungsgruppe R 6) und eines Kommunalen Wahlbeamten auf Zeit (Besoldungsgruppe B 6). Bundestagsabgeordnete werden also so »bezahlt« wie die Richterinnen am Bundesgerichtshof, Bundesverwaltungsgericht, Bundessozialgericht, Bundesfinanzhof oder Bundessozialgericht. Wie schon angedeutet, ist die monatliche Diät zu versteuern. Die viel zu selten gestellt Frage lautet: Ist eine Orientierung an den Bezügen eines Richters an einem obersten Gerichtshof des Bundes angemessen? Ich denke ja. Es muss ein Interesse daran geben, dass Abgeordnete tatsächlich in wirtschaftlicher Unabhängigkeit Entscheidungen treffen können. Die Entscheidungen, die Abgeordnete zu treffen haben, sind in ihrer Tragweite mit der Rechtsprechung der obersten Gerichtshöfe des Bundes vergleichbar. Insofern ist die Höhe der Entschädigung durchaus nachvollziehbar, zumal sie im Hinblick auf die Gehälter und Bezüge in der Wirtschaft oder in anderen Bereichen, wie das zitierte Beispiel der Vorstände der gesetzlichen Krankenkassen zeigt, zum Teil erheblich unter diesen liegt. Sinnvoll wäre es aber über eine Begrenzung der Gehälter und Bezüge in der Wirtschaft und anderen Bereichen nachzudenken. Die Schere zwischen Arm und Reich klafft nicht wegen der Höhe der Entschädigung für Abgeordnete auseinander. Die Schere zwischen Arm und Reich beruht auf ungleicher Verteilung von Vermögen und Einkommen. Erstere wäre durch eine andere Steuerpolitik behebbar. Bei den Einkommen lohnt sich eine Debatte um ein Höchsteinkommen, auch wenn ein solches sicherlich die eine oder andere verfassungsrechtliche Hürde zu nehmen hätte. Aber eine Debatte wäre ein Anfang.

Auch wenn es einigen nicht schmecken wird, aber wer die Vollalimentation infrage stellt oder diese auf eine Höhe festlegen will, die unterhalb vergleichbarer Positionen und unterhalb des Durchschnittseinkommens liegt, der stellt den Grundsatz infrage, dass jede Person sich um ein Mandat bewerben können muss. Ohne Vollalimentation würde die Vertretung der Einwohnerinnen durch Abgeordnete wieder zu einer Vertretung durch Besser- und Bestverdienende, die sich eine Abgeordnetentätigkeit nebenbei erlauben können. Das Bundesverfassungsgericht hat das gut zusammengefasst: 

»Die dort  (Art. 48 GG-H.W.) für die Abgeordneten geforderte ›angemessene, ihre Unabhängigkeit sichernde Entschädigung‹ muß für sie und ihre Familien während der Dauer ihrer Zugehörigkeit zum Parlament eine ausreichende Existenzgrundlage abgeben können. Sie muß außerdem der Bedeutung des Amtes unter Berücksichtigung der damit verbundenen Verantwortung und Belastung und des diesem Amt im Verfassungsgefüge zukommenden Ranges gerecht werden. Die Bemessung des parlamentarischen Einkommens darf die Entscheidungsfreiheit des Abgeordneten und die praktische Möglichkeit, sich seiner eigentlichen parlamentarischen Tätigkeit auch um den Preis, Berufseinkommen ganz oder teilweise zu verlieren, widmen zu können, nicht gefährden. Die Alimentation ist also so zu bemessen, daß sie auch für den, der, aus welchen Gründen immer, kein Einkommen aus einem Beruf hat, aber auch für den, der infolge des Mandats Berufseinkommen ganz oder teilweise verliert, eine Lebensführung gestattet, die der Bedeutung des Amtes angemessen ist.«

Die einzige Kritik, die ich aus heutiger Sicht hätte, wäre die Bezugnahme auf die Familie des/der Abgeordneten. Aber diesen Aspekt jetzt auch noch auseinander zu nehmen würde den Blogbeitrag zu lang machen. Deshalb nur noch der sachte Hinweis, wenn über angebliche Privilegien debattiert wird, dann wäre eher eine Blick auf die Amtsausstattung und die Kostenpauschale zu werfen. Dazu und zur unsinnigen Forderung nach einem Verbot von Nebentätigkeiten habe ich aber hier viel mehr und ausführlicher geschrieben.

 

Dumm angestellt

Unter der Überschrift „Dumm gestellt“ geht es im Spiegel 39/2015 um diese Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts. Die ÖDP war mit dem Prozessbevollmächtigten Prof. von Arnim vor das Bundesverfassungsgericht gezogen, weil sie in der Zuweisung von  80,835 Mio. Euro für die Fraktionen des Bundestages, 151,823 Mio. Euro für persönliche Mitarbeiter von Bundestagsabgeordneten und 97,958 Mio. Euro für Globalzuschüsse der politischen Stiftungen im Haushaltsplan 2012 einen Verstoß gegen die Chancengleichheit der Parteien gesehen hat. Nach ihrer Ansicht handelt es sich um eine verschleierte Finanzierung der im Bundestag vertretenen Parteien. Die ÖDP vertrat die Ansicht (Rdn. 17): „Die Zuweisung von Finanzmitteln an Fraktionen, an Bundestagsabgeordnete für persönliche Mitarbeiter und an parteinahe Stiftungen werde in missbräuchlicher Weise auch zur verdeckten Finanzierung der im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien verwendet, obwohl das Bundesverfassungsgericht die staatliche Parteienfinanzierung eingegrenzt habe.“ Das Bundesverfassungsgericht hat die Anträge der ÖDP verworfen.

Als ich die Entscheidung las hatte ich eher den Eindruck: Dumm angestellt – von der ÖDP und ihrem Prozessbevollmächtigten. Das die Anträge als unzulässig verworfen werden würden, war m.E. von Anfang an klar erkennbar und so twitterte ich am 10. August auch: „das war absehbar„. Die ÖDP hat ausweislich ihres eigenen Antrages nicht die gesetzlichen Regelungen angegriffen, sondern deren Umsetzung. Dies deshalb, weil sie der Annahme war, die Mittel werden „in missbräuchlicher Weise auch zur verdeckten Finanzierung der im Bundestag vertretenen Parteien verwendet„. Es wird das Geheimnis der Prozessbevollmächtigten bleiben, warum sie nicht einen konkreten Missbrauch angreifen, sondern eine offensichtlich unzulässige Klage einreichten. Mir drängt sich der Eindruck auf, als hätte der Prozessbevollmächtigte seinem Kampf gegen das System der Parteienfinanzierung wieder einmal Öffentlichkeit verschaffen wollen. Aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Rdn. 19) ergibt sich, dass die Steigerung der Zuschüsse an die Bundestagsfraktionen mit der Begründung kritisiert wird: „Da die Bürger praktisch nicht zwischen Partei und Fraktion unterschieden, komme deren Tätigkeit zwangsläufig immer auch der jeweiligen Partei zugute. Mit dem rasanten Wachstum der `Parteien im Parlament` verlagerten sich auf diese zunehmend Funktionen der Parteien, die umgekehrt von entsprechenden Aufgaben entlastet würden. Diese Entwicklung, von der außerparlamentarische Parteien ausgeschlossen seien, begünstige nicht nur einen Trend zu bürgerfernen Staatsparteien, sondern auch zu zunehmender Wettbewerbsbeschränkung zu Lasten kleinerer Parteien.“ Deutlicher kann nicht formuliert werden, dass es eigentlich um die gesetzlichen Regelungen geht. Weil der Bürger könne ja nicht zwischen Partei und Fraktion unterscheiden. Und dann wird auch nicht davor zurückgeschreckt, das sog. Wüppesahl-Urteil mal schnell umzuinterpretieren. Das Urteil ist aus dem Jahr 1989 und dort heißt es (Rdn. 112) im Hinblick auf Fraktionen, dass diese im Zeichen der Entwicklung zur Parteiendemokratie „notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens und maßgebliche Faktoren der politischen Willensbildung“ seien. Daraus folge (Rdn. 141), dass die „Fraktionszuschüsse (…) ausschließlich der Finanzierung von Tätigkeiten des Bundestages, die den Fraktionen nach Verfassung und Geschäftsordnung obliegen“ (diene). Weiter heißt es: „Die Fraktionen steuern und erleichtern in gewissem Grade die parlamentarische Arbeit (…) , indem sie insbesondere (Hervorhebung: H.W.) eine Arbeitsteilung unter ihren Mitgliedern organisieren, gemeinsame Initiativen vorbereiten und aufeinander abstimmen sowie eine umfassende Information der Fraktionsmitglieder unterstützen. Auf diese Weise fassen sie unterschiedliche politische Positionen zu handlungs- und verständigungsfähigen Einheiten zusammen. Die Fraktionszuschüsse sind für die Finanzierung dieser der Koordination dienenden Parlamentsarbeit bestimmt und insoweit zweckgebunden“. Der Prozessbevollmächtigte macht in der Klageschrift ausweislich der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Rdn. 20) daraus: „Die Fraktionszuschüsse dürften indes nur (Heraushebung: H.W.) für die parlamentsinterne Koordinationsarbeit aufgewandt werden.“  Aus einer „insbesondere“-Formulierung eine „nur“-Formulierung zu machen, das ist schon ziemlich heftig. Noch heftiger ist das, wenn berücksichtigt wird, dass das Urteil aus dem Jahr 1989 ist und die gesetzliche Regelung zur Finanzierung der Öffentlichkeitsarbeit von Fraktionen in § 47 Abs.3 AbgG erst am 1. Januar 1995 in Kraft getreten ist.

Die Autoren im Spiegel formulieren im Hinblick auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes in ihrem Artikel nun: „Es wäre Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, das System der Parteien- und Politikfinanzierung zu prüfen – und so einen auch finanziellen fairen Wettbewerb aller Parteien zu schützen.“ Diese Aussage der Autoren des Spiegel-Artikel impliziert nun zwei Sachen. Erstens das Bundesverfassungsgericht hätte das System der Parteien- und Politikfinanzierung nicht geprüft. Zweitens, das existierende System schütze einen finanziell fairen Wettbewerb der Parteien nicht.

Das Bundesverfassungsgericht kann nur nach klar vorgegebenen formalen Kriterien eine Prüfung vornehmen. Das diese formalen Kriterien hier nicht gegeben waren, hat das Bundesverfassungsgericht meines Erachtens in den Entscheidungsgründen deutlich gemacht. Der § 50 Abgeordnetengesetz (AbgG) regelt die Geld- und Sachleistungen für Fraktionen, der § 47 AbgG deren Aufgaben. Nach § 53 AbgG unterliegen die Fraktionen der Rechnungsprüfung durch den Bundesrechnungshof. Diese Regelungen traten am 1. Januar 1995 in Kraft. Die Regelung zur Beschäftigung von Mitarbeiter/innen bei Abgeordneten des Bundestages in § 12 Abs. 3 AbgG trat am 22. Dezember 1995 in Kraft. Die Frist für eine Klage gegen diese Regelungen ist damit längst verstrichen. Überzeugend ist auch die Ausführung des Bundesverfassungsgerichts (Rdn. 73), eine Fristenregelung laufe leer, wenn die konkrete Festsetzung der Fraktionszuschüsse angegriffen wird. Auch soweit das Bundesverfassungsgericht eine mangelnde Untersetzung des „Missbrauchsvorwurfs“ kritisiert (Rdn. 78-80), ist ihm zuzustimmen. Das Bundesverfassungsgericht führt in Rdn. 88 korrekt aus: „Der Antragstellerin ist es unbenommen, konkrete Maßnahmen der Fraktionen des Bundestages, die aus ihrer Sicht die Grenze der zweckgemäßen Verwendung der Fraktionsmittel überschreiten, dem Bundesrechnungshof oder dem Präsidenten des Bundestages anzuzeigen oder dagegen im Wege des Organstreits vorzugehen. Der Antragstellerin ist es ebenfalls unbenommen gewesen, sich durch Vorgehen gegen die Einfügung des § 96 Abs. 4 BHO mit Gesetz vom 15. Juli 2013 (…) im Rahmen der Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG gegen das Aufstellen von Informationszugangshürden zu wenden und damit ihre faktischen Kontrollmöglichkeiten zu verteidigen. Dies hat sie jedoch versäumt.

Unabhängig davon hat das Bundesverfassungsgericht aber durchaus interessante Ausführungen inhaltlicher Art gemacht, an denen sich Abgeordnete und Stiftungen messen lassen müssen:

  • „Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG liegt das Bild eines Abgeordneten zugrunde, der im Parlament durch Plenar- und Ausschusssitzungen, in der Fraktion und Partei durch inhaltliche Arbeit sowie im Wahlkreis und der sonstigen Öffentlichkeit durch Veranstaltungen der verschiedensten Art, nicht zuletzt durch Wahlvorbereitungen und Wahlversammlungen in Anspruch genommen wird“. (Rdn. 92)
  • „§ 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG begründet (…) lediglich einen Anspruch auf Ersatz des mandatsbedingten Aufwandes. Die hiervon losgelöste Wahrnehmung von Partei- oder Wahlkampfaufgaben durch einen Abgeordnetenmitarbeiter ist nicht ersatzfähig. Die Verwendung der für Abgeordnetenmitarbeiter im Bundeshaushalt bewilligten Mittel zu diesem Zweck wäre missbräuchlich … .“ (Rdn. 94)
  • „Allein aus dem Umstand, dass Abgeordnetenmitarbeiter zugleich Vorsitzenden- und Geschäftsführerfunktionen in Parteiverbänden und Kommunalfraktionen wahrnehmen, lässt sich nicht folgern, dass sie dafür in unzulässiger Weise aus öffentlichen Mitteln entlohnt werden. Für die Aufrechterhaltung einer lebendigen Demokratie auf lokaler Ebene ist das Engagement von Privatpersonen unverzichtbar. Es ist nicht ersichtlich, warum die Mitarbeiter von Bundestagsabgeordneten hiervon ausgeschlossen sein sollten. Ebenso wenig ist es verfassungsrechtlich relevant, wenn Mitarbeiter von Bundestagsabgeordneten selbst eine politische Karriere anstreben. Ein solches parteipolitisches Engagement ist allerdings von der Unterstützung des Abgeordneten bei der Erledigung seiner parlamentarischen Arbeit zu trennen. Ein Einsatz der für Abgeordnetenmitarbeiter im Bundeshaushalt zur Verfügung gestellten Mittel zur Finanzierung eines solchen Engagements wäre unzulässig.“ (Rdn. 99/100)
  • Es ist „den Stiftungen verwehrt (…), in den Wettbewerb der politischen Parteien einzugreifen, indem sie etwa im Auftrag für die ihnen nahestehenden Parteien geldwerte Leistungen oder Wahlkampfhilfe erbringen.“ (Rdn. 106)

Bliebe noch der zweite Aspekt im Artikel. Nämlich die Frage, ob das System einen finanziell fairen Wettbewerb der Parteien schützt oder nicht. Hinsichtlich der Frage der finanziellen Mittel an Fraktionen, Abgeordnete und Stiftungen ist das in meinen Augen mit den gesetzlichen Regelungen gegeben. Denkbar wäre natürlich eine Regelung zur Rück- und Strafzahlungen bei fehlerhafter Verwendung von Fraktionsmitteln, analog der Regelung im Parteiengesetz. Soweit ich das recherchieren konnte, gibt es sowas nicht.

Der Prozessbevollmächtigte der ÖDP hat an verschiedenen Stellen in der Klageschrift deutlich gemacht, wohin seiner Meinung nach die Reise gehen soll. Doch was auf den ersten Blick plausibel klingt (ähnlich wie eine Kritik an der Finanzierung von Parteien durch Steuermittel), ist auf den zweiten Blick ein Problem.

  • Ausweislich der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes (Rdn. 20) wird in der Klageschrift vertreten: „Für Öffentlichkeitsarbeit dürften die Fraktionen die ihnen zugewendeten Mittel nicht verwenden; lediglich dem Bundestag als Ganzem stehe es zu, Öffentlichkeitsarbeit zu betreiben.“ Das konsequent zu Ende gedacht würde bedeuten, dass eine Fraktion keine/n Pressesprecher/in einstellen dürfte, keine Facebook- und keinen Twitter-Account betreiben dürfte und komplett darauf angewiesen wäre, was Dritte oder die Bundestagsverwaltung über ihre Arbeit berichten würde. Eigentlich unvorstellbar, oder?
  • Es klingt durch (Rdn. 23), dass der Prozessbevollmächtigte ein Problem damit hat, dass bei „121 überprüften Abgeordneten (…) sich ergeben habe, dass 14 Mitarbeiter Geschäftsführer eines Landes-, Kreis- oder Ortsverbandes und zwei Mitarbeiter Geschäftsführer einer Kommunalfraktion gewesen seien. 25 Mitarbeiter hätten zugleich die Funktion des Vorsitzenden eines Parteiverbandes oder einer kommunalen Fraktion und weitere 20 Mitarbeiter die Funktion eines stellvertretenden Vorsitzenden wahrgenommen.“ Inhaltlich hat das Bundesverfassungsgericht in den Rdn. 99/100 dazu alles gesagt, aber die zumindest naheliegende Schlussfolgerung dieses Engagement ausschließen zu wollen, kann aus demokratietheoretischen Gründen nicht gewollt sein, oder?
  • Wer die Finanzierung der Parteien aus Steuermitteln kritisiert, der muss beantworten, wie eine Eliten-Demokratie verhindert werden soll. Eine Eliten-Demokratie, bei der die Parteien abhängig von Spenden juristischer Personen und großer Spenden von natürlichen Personen sind, würde den Wettbewerb der Parteien erst recht verhindern und zudem die Einflussmöglichkeiten auf Parteien noch mehr auf wirtschaftlich Stärkere verschieben.

Das ist  alles nicht wünschenswert. Notwendig sind Schritte in eine andere Richtung:

  • Verbot der Annahme von Spenden juristischer Personen durch Parteien
  • Höchstgrenze von Spenden natürlicher Personen an Parteien
  • Wegfall der Sperrklausel bei Wahlen
  • Streichung des Parteienmonopols bei Einreichung von Landeslisten zur Bundestagswahl
  • Verbot der Annahme von Spenden durch Abgeordnete

 

Die Sache mit der Karrenzzeit

Immer wieder gibt es die Situation, dass Ministerinnen und Minister, Staatssekretärinnen und Staatssekretäre nach dem Ausscheiden aus dem Amt in einen vorher nicht ausgeübten Jab wechseln. Im Regelfall bekommen sie neue Jobs in der Wirtschaft und kehren nicht in ihren alten Job (falls sie einen hatten) zurück.

Das Geschrei ist danach ziemlich groß. Soweit es sich um eine „unmittelbare Anschlussverwendung“  handelt, ist das Geschrei auch mehr als berechtigt. Zu sehr erweckt ein solcher Wechsel den Eindruck, dass hier Interessenverquickung stattfindet. Zu sehr erweckt ein solcher Wechsel den Eindruck, dass zwischen getroffener Entscheidung und neuem Job ein Zusammenhang besteht.  Wo eben noch die Interessen der Gesamtbevölkerung vertreten werden sollten, stehen auf einmal die Interessen des Unternehmens zu welchem gewechswelt wird im Mittelpunkt.

Nun ließe sich darüber streiten, ob die Fokusierung auf Wirtschaftsunternehmen angebracht ist oder ob es nicht generell eine Problem ist, wenn Ministerinnen und Minister bzw. Staatssekretärinnen und Staatssekretäre unmittelbar nach Beendigung ihres Amtes in einen vorher nicht ausgeübten Job wechseln. Es ließe sich auch darüber streiten, ob Karrenzzeiten für Abgeordnete angebracht wären. Es ließe sich auch darüber streiten was es eigentlich heißt, wenn in § 44a AbgG steht, „Die Ausübung des Mandats steht im Mittelpunkt der Tätigkeit eines Mitglieds des Bundestages.“ und wie sich dies mit hochdotierten Vorstandsposten zum Beispiel in Unternehmen vereinbaren lässt.  Doch diesen Fragen will ich hier gar nicht nachgehen.

Wichtiger erscheint mir die Frage der gerade wieder diskutierten Karrenzzeiten zu sein. Karrenzzeit meint die Zeit, die zwischen dem Ausscheiden aus dem Amt und der Annahme eines neuen Jobs (vorwiegend in der Wirtschaft) vergehen soll.  Transparency International forderte im Jahr 2006 eine Karrenzzeit von 3 Jahren. Woraus sich diese 3 Jahre ergeben sollen, das schreibt Transparency International aber nicht. Sicherlich kann eine Karrenzzeit von 3 Jahren gefordert werden, ganz logisch erscheint mir das allerdings nicht. Scheidet ein Minister oder eine  Ministerin bzw. ein Staatssekretär oder eine Staatsekretärin aus dem Amt aus und hat er bzw. sie kein Bundestagsmandat, bezieht kein Ruhegehalt und kann auch nicht in seine vorherigen Job zurück, muss er bzw. sie irgendwie seinen bzw.ihren Lebensunterhalt verdienen. Natürlich muss er bzw. sie nicht unbedingt in eine Unternehmen wechseln. Aber besteht das Problem der Interessenverquickung nicht auch, wenn in einen beliebigen anderen Job gewechselt wird?

Für einen gewissen Zeitraum ist die Frage des Lebensunterhaltes für ausscheidende Minister oder Ministerinnen bzw. Staatssekretäre oder Staatssekretärinnen geregelt. Es gibt nämlich für die Betroffenen Übergangsgeld. Nach § 14 Abs. 2 BMinG richtet sich dieses nach der Anzahl der Monate im Amt. Es wird mindestens sechs Monate gewährt und maximal zwei Jahre.Genau aus diesem Grund ist eine Empörung über eine „unmittelbare Anschlussverwendung“ nach dem Ausscheiden aus dem Amt in einem vorher nicht innegehabten Beruf absolut berechtigt. Wer der Bundesregierung mindestens vier Jahre angehört, hat nach § 15 Abs. 1 BMinG Anspruch auf Ruhegehalt. Diese Regelung gilt nach § 15 Abs. 2 BMinG auch für parlamentarische Staatssekretäre. Allerdings ruht der Anspruch auf Ruhegehalt nach § 15 Abs. 3 bis die für Beamte geltende Regelaltersgrenze erreicht ist oder -soweit es vorzeitig in Anspruch genommen werden soll- das 60. Lebensjahr vollendet ist. Mit anderen Worten, hat ein ausscheidender Minister oder eine ausscheidende Ministerin bzw. Staatssekretär oder Staatssekretärin diese Voraussetzungen nicht erfüllt, bekommt er bzw. sie das Ruhegehalt auch nicht.

Wenn nun Karrenzzeiten jenseits der Bezugsdauer von Übergangsgeld gefordert werden, gibt es aus meiner Sicht ein Problem. Nämlich das Problem, dass ausscheidenden Minister oder Ministerinnen bzw. Staatssekretärinnen oder Staatssekretäre, die noch kein Ruhegehalt bekommen und nicht in ihren vorherigen Job zurückkehren können nach dem Auslaufen ihres Übergangsgeldes verwehrt wird, ihren Lebensunterhalt selbst zu verdienen. Eine solche Aussicht wiederum dürfte eher dazu führen, dass sich Betroffene an ihr Amt klammern, statt unabhängig und frei zu agieren. Aber eine solche Regelung dürfte auch im Hinblick auf Artikel 12 Grundgesetz Schwierigkeiten machen. Artikel 12 Abs. 1 Grundgesetz sieht vor, dass alle Deutschen (leider hat das Grundgesetz immer noch  die Unterteilung in sog. Deutschen und Jedermanns Rechte) das Recht haben, Beruf und Arbeitsplatz frei zu wählen. Natürlich wird ein solches Recht nicht schrankenlos gewährt, es kann also durchaus Eingriffe in das Recht aus Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz geben. Ein solcher Eingriff muss aber verhältnismäßig sein. Nun ist wohl nicht zweifelfhaft, dass eine Regelung die nicht auf die Bezugsdauer des Übergangsgeldes abstellt,  geeignet ist um das angestrebte Ziel (eine Interessenverquickung von Politik und Wirtschaft zu vermeiden) zu erreichen. Das eine solche Regelung erforderlich ist mag auch noch bejaht werden. Erhebliche Zweifel bestehen aber bei der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Denn eine Regelung die über die Zeit des Bezuges des Übergangsgeldes hinausgeht bedeutet ja für die Betroffenen im schlimmsten Fall ein Verbot einen Job anzunehmen und ihren Lebensunterhalt selbst zu verdienen. Diejenigen, die eine Karrenzzeit fordern, die über die Bezugsdauer des Übergangsgeldes hinaus geht, müssten mindestens erklären, wie sie das aufgeworfene Problem lösen wollen und warum sie eine Karrenzzeit für die Dauer des Bezuges von Übergangsgeld ablehnen. Alles was ich dazu bislang gehört habe, hat mich nicht überzeugt.