Entscheidungen des BVerfG zur Zulassung zur Wahl

Im Jahr 2012 hat der Bundestag das Gesetz zum Rechtsschutz in Wahlsachen beschlossen. Der Gesetzentwurf kam damals von Union, FDP, Grünen und SPD. DIE LINKE hatte als erste Fraktion einen eigenen Gesetzentwurf vorgelegt, er enthielt auch die sog. Sonnebornklausel. Die Debatte zum Gesetzentwurf der LINKEN kann hier nachgelesen werden. Am Gesetzentwurf der anderen Fraktionen kritisierte ich, dass diese nur die halbe Sonnebornregelung einführen.

Nun ist das Jahr 2012 schon eine Weile her und das eigentlich Spannende ist, wie das BVerfG nun mit dem Gesetz umgeht. Denn durch die Entscheidungen des BVerfG stellt dieses indirekt Kriterien auf, was als Partei im Sinne des Grundgesetzes anzusehen ist. Mit dem Gesetz zum Rechtsschutz in Wahlsachen wurde der § 13 BVerfGG derart verändert, dass eine neue Nr. 3a eingeführt wurde. Danach entscheidet das BVerfG über Beschwerden von Vereinigungen gegen ihre Nichtanerkennung als Partei für die Wahl zum Bundestag. Diese Entscheidung trifft zunächst der Bundeswahlausschuss. Wäre es nach mir persönlich gegangen (vgl. § 15 Abs. 4) gäbe es diesen gar nicht und es gäbe eine rein formale Prüfung der Parteieigenschaft, ohne dass Vertreter*innen anderer Parteien mitentscheiden.

Am 25. Juli 2017 hatte das BVerfG insgesamt über sieben Beschwerden zu entscheiden. Allerdings ging es nur bei einer Beschwerde tatsächlich um die Frage, ob eine abgelehnte Gruppierung als Partei für die Wahl zum Bundestag hätte anerkannt werden müssen.

Das BVerfG sprach der Sächsischen Volkspartei allerdings die Parteieigenschaft ab, da nach einem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse keine ausreichende Gewähr für die Ernsthaftigkeit der Zielsetzung an der politischen Willensbildung mitzuwirken bestehe. Nach eineinhalbjährigem Bestehen verfügte diese Gruppierung nicht über Gebietsverbände oder sonstige Organisationsstrukturen. Die relativ geringe Anzahl von nur 30 Mitgliedern würde, so das BVerfG, allein nicht ausreichen um die Parteieigenschaft zu verneinen, aber es sei zu berücksichtigen, dass die Gruppierung sich nicht in der Gründungsphase befinde, sie in der Zeit ihres Bestehens kein größerer Mitgliederzuwachs zu verzeichnen habe und die Mitglieder fast ausschließlich aus Meißen und Umgebung kämen. Die Gruppierung wolle auch nur mit einem einzigen Wahlkreisvorschlag antreten. Schließlich sei zu berücksichtigen, dass lediglich vier Kundgebungen (im Jahr 2016) der Gruppierung stattgefunden hätten und diese auch regional begrenzt gewesen seien.

Die Deutsche Tradition Sozial hingegen hatte weder ihre Beschwerde begründet noch Parteitagsbeschlüsse zu Satzung und Programm vorgelegt. Auch die Vereinigung Einiges Deutschland  hatte keine Parteitagsbeschlüsse über das eingereichte Parteiprogramm vorgelegt. Anders hingegen die Vereinigung Plattdüütsch Sassenland – Allens op Platt (PS). Diese hatte die Frist zur Einreichung der Beteiligungsanzeige nicht eingehalten. Die Vereinigung Sustainable Union – die Nachhaltigkeitspartei (SU) wiederum hatte Beschwerde per E-Mail beim BVerfG eingereicht, was dem Formerfordernis nicht Genüge tut. Die Vereinigung DER BLITZ hatte ein Problem mit der Frist und reichte die Beschwerde verspätet ein, so dass das BVerfG diese als unzulässig abweisen konnte. Im Hinblick auf die Vereinigung Konvent zur Reformation Deutschlands – Die goldene Mitte (KRD) verneinte das BVerfG ein Rechtsschutzinteresse, da diese innerhalb der Frist weder Kreiswahlvorschläge noch Landeslisten eingereicht hatte.

Der Rechtsschutz in Wahlsachen ist eine gute Sache. Es muss in einem Rechtsstaat tatsächlich so sein, dass nicht der Bundeswahlausschuss mit Vertreter*innen konkurrierender Parteien die letzte Entscheidung über das Antreten bei einer Bundestagswahl trifft, sondern unabhängige Gerichte dies tun. Es ist deshalb gut, dass dieser Rechtsschutz im Jahr 2012 eingeführt wurde, nachdem DIE LINKE auf das Problem aufmerksam gemacht hatte und einen ersten Aufschlag vorlegte.

Wenn es nach mir persönlich ginge (vgl. Art. 3 Nr. 1), würde allerdings die Parteieigenschaft allein an formalen Kriterien festgemacht. Ich finde, der Verweis auf das Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere Umfang und Festigkeit einer Organisation, die Zahl der Mitglieder und das Hervortreten in der Öffentlichkeit als Kriterien für eine ausreichende Gewähr für die Ernsthaftigkeit der Zielsetzung an der politischen Willensbildung mitzuwirken, sollte kein Maßstab für die Bezeichnung als Partei in Bezug auf die Zulassung zur Wahl sein. Die bislang nicht in einem Landtag oder Bundestag vertretenen Parteien müssen Unterstützungsunterschriften sammeln und wer die hat, soll antreten dürfen. Und wenn es nach mir persönlich ginge (vgl. § 15 Abs. 1 und 2), dürften   außerdem nicht nur Parteien, sondern auch Wählervereinigungen an der Bundestagswahl teilnehmen.

 

 

Versammlungsrecht und Eintrittsgelder

Wann ist eine Versammlung eine Versammlung? Juristisch ist dies nach dem jüngsten Nazi-Konzert eine wieder aufgeworfene interessante Frage.

Das VG Meiningen zum Beispiel fand am 3. Juli, trotz der Erhebung von Eintrittsgeldern handelt es sich um eine Versammlung. Diese „Versammlung“ war nun aber eines der größten Nazi-Konzerte. In der Begründung klingt immer wieder eine Bezugnahme zum Urteil des BVerwG zur Fuckparade an. Bevor ich darauf kurz eingehe, will ich aber noch darauf verweisen, dass das BVerfG in seiner Entscheidung zur sog. Fuckparade ausgeführt hatte:

„Eine Musik- und Tanzveranstaltung wird jedoch nicht allein dadurch insgesamt zu einer Versammlung im Sinne des Art. 8 GG, dass bei ihrer Gelegenheit auch Meinungskundgaben erfolgen.“

Das BVerwG sah dies allerdings anders.
„Enthält eine geplante Zusammenkunft von Personen Elemente, die sowohl auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet sind, als auch solche, die anderen Zwecken dienen, ist sie als Versammlung im Sinne des Grundgesetzes und des Versammlungsgesetzes zu behandeln, wenn die anderen Zwecke nicht aus der Sicht eines durchschnittlichen Betrachters erkennbar im Vordergrund stehen.“
Nur zur Sicherheit -und um (gewollte) Missverständnisse zu vermeiden- schreibe ich ganz deutlich: Nazi-Konzerte ebenso wie Nazi-Demonstrationen sollten auf breitestmöglichen zivilen gesellschaftlichen Widerstand treffen. Mit diesem zivilgesellschaftlichen Widerstand inklusive passiver und friedlicher Sitzblockaden sollte das klare Signal ausgesendet werden, dass Nazis nicht gewollt sind.
Allerdings zählt zur Demokratie auch, dass solch widerwärtige Gestalten wie Nazis Versammlungen und Demonstrationen abhalten können. Ein Versammlungsrecht, das auf Grund einer bestimmten Gesinnung eine Versammlung verbietet, wäre kein demokratisches Versammlungsrecht.
Die aufgeworfene entscheidende juristische Frage im Hinblick auf den Schutz des Nazi-Konzertes unter Bezugnahme auf Art. 8 GG hat Heribert Prantl aus seiner Sicht beantwortet. Eine Demo, die Eintritt verlangt, ist keine Demo. Das VG Meiningen sah dies aber anders:
„Die Erhebung von Eintrittsgeldern lässt das Merkmal der Öffentlichkeit nicht entfallen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.07.2010, a. a. O.) Deshalb kann dahingestellt bleiben, inwieweit es zutrifft, dass der Antragsteller, so wie er vorträgt, im Vorfeld der Veranstaltung >Eintrittsgelder< lediglich über einen internen Kreis zur Finanzierung der Unkosten eingenommen haben will und nicht die Absicht verfolgt habe, den Zugang der Veranstaltung von der Bezahlung eines Eintrittsgeldes abhängig zu machen.“
Bei der Bezugnahme auf das Urteil aus Baden-Württemberg handelt es sich um ein aufgelöstes Skinhead-Konzert.
Soweit ich das sehe, hat sich das BVerfG noch nicht mit der Frage beschäftigt, ob das Verlangen von Einritt mit Art. 8 GG und dem Versammlungsbegriff vereinbar ist. Ich weiß ehrlich gesagt auch nicht, ob ich mir das derzeit wünschen sollte. Ich befürchte nämlich, das BVerfG würde diese Frage mit „ja“ beantworten und damit einer weiteren Kommerzialisierung des Versammlungsrechts den Weg bereiten. Ich habe mich hier bereits mit den jüngsten Entscheidungen des BVerfG zur Frage Protestcamp in Hamburg auseinandergesetzt. Meine zentrale Kritik war, dass das BVerfG mit dem Hinweis auf die fehlende öffentliche Zugänglichmachung des Parks während des Protestcamps, den Schäden für den Park und dem Hinweis auf die bei einer Sondernutzung fällig werdende Kaution den Weg eröffnet, das Versammlungsrecht restriktiv anzuwenden. Meine Kritik war, dass zukünftig entweder auf die Sondernutzungserlaubnis verwiesen werden kann oder gar von Demonstrationsanmelder*innen eine Kaution gefordert werden könnte. Das wäre  das Ende der Versammlungsfreiheit, weil diese dann von der Größe des Geldbeutels abhängig wird. Wenn höchstrichterlich auch noch festgestellt werden sollte, dass eine Veranstaltung unter den Schutz der Versammlungsfreiheit fällt, wenn Eintrittsgelder erhoben werden, dann wird Demonstrieren am Ende doch eine Frage des Geldbeutels.

 

Ich denke, Artikel 8 GG lässt es nicht zu, dass unter den Versammlungsbegriff eine Veranstaltung fällt, bei der Eintritt erhoben wird. Integraler Bestandteil des Versammlungsbegriffs ist es, dass Menschen ungehindert zusammenkommen um ihre Meinung zu äußern. Versammlungsfreiheit wiederum ist unabdingbarer Bestandteil des Rechtsstaates. Wenn aber die Teilnahme an einer Veranstaltung, die der Versammlungsfreiheit des Artikel 8 GG unterfallen soll, von der Bezahlung eines Geldbetrages abhängig gemacht werden kann, dann wird das Demonstrationsrecht langsam aber sicher seines Kerns beraubt. Irgendwann wird dann nämlich das Bezahlen von Eintritt die Voraussetzung für eine Demonstrationsteilnahme und damit Demonstrieren zu einem Recht derjenigen, die Geld haben.

Was heißt das jetzt konkret? Muss das Versammlungsrecht präzisiert werden? Wenn das BVerfG entscheiden würde, dort wo Eintritt verlangt wird, liegt keine Versammlung im Sinne des Art. 8 GG vor, bräuchte es keine Änderung im Versammlungsrecht. Das Versammlungsrecht selbst ist seit der Föderalismusreform 2006 in Länderhoheit übergegangen. Der Landesgesetzgeber könnte im jeweiligen Versammlungsgesetz einen Satz verankern, der ungefähr so lautet:

„Nicht unter dieses Gesetz fällt eine öffentlich Veranstaltung, bei welcher der Zutritt nur gegen Zahlung eines Geldbetrages möglich ist.“

Wäre dann damit aber so etwas wie das Nazi-Konzert zu verhindern? Vermutlich eher nicht. Wenn so ein Rechtsrock-Konzert keine Demonstration ist, dann müsste für seine Durchführung eine Sondernutzungserlaubnis beantragt werden. Soweit ich das verstanden habe, fand das Nazi-Konzert in Thüringen auf einer bisher landwirtschaftlich genutzten Fläche statt. Demnach dürfte, unterstellt es handelt sich nicht um eine Demonstration, der § 42 OBG (Ordnungsbehördengesetz) Thüringen einschlägig sein. Nach dessen Abs. 3 Ziffer 3 müsste ein solches Konzert genehmigt werden, da es sich um eine Veranstaltung handelte, die in einer nicht dafür bestimmten Anlage stattfand und mehr als eintausend Besucher zulassen wollte. Bereits zum Zeitpunkt der Entscheidung des VG Meiningen waren 1.500 Eintrittskarten verkauft, der Preis lag bei 30 EUR pro Karte. Eine solche Erlaubnis wäre nach Absatz 4 zu versagen, wenn es zur Abwehr einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung erforderlich erscheint oder andere öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstehen. Ob eine Versagung nach § 42 OBG wirklich möglich ist, hängt also davon, ob zu erwarten ist, dass gegen die Gesamtheit der geschriebenen und ungeschriebenen Rechtsnormen verstoßen wird. Ist davon auszugehen, dass Straftaten begangen werden, wäre eine Versagung nach § 42 OBG möglich. Werden während der Veranstaltung mit Sondernutzungserlaubnis Straftaten begangen, müsste gegen die Straftäter*innen auch vorgegangen werden.

Das Verhältnismäßigkeitsprinzip im Versammlungsrecht

Zwei Vorbemerkungen: Ich war nicht in Hamburg und bin deshalb auf die öffentlich zugänglichen Informationen angewiesen (1.). Obwohl es eine Selbstverständlichkeit ist, schreibe ich es hier noch mal auf, auch um (bewusste) Missverständnisse zu vermeiden. Ich habe keinerlei Verständnis für Randaleidioten, die Einwohner*innen verängstigen, Autos abfackeln, Scheiben einschmeißen und mit Gegenständen auf Menschen werfen. Sowas hat für mich nichts mit Protest zu tun (2).

Bedauerlicherweise, aber leider vorhersehbar, wird nun unter Verweis auf Hamburg an der Spirale der Einschränkung der Grundrechte gearbeitet. Selbstverständlichkeiten, wie das Recht jedes Menschen auf anwaltlichen Beistand oder medizinische Versorgung werden in Frage gestellt. Der Unterbindungsgewahrsam wird offensiv eingefordert. Demokraten*innen müssen sich diesem Ansinnen offensiv entgegentreten.

Juristisch finde ich die Auseinandersetzung um das Versammlungsrecht ziemlich zentral. Hier, hier und hier habe ich mich kritisch mit Gerichtsentscheidungen auseinandergesetzt. Ich will dies nachfolgend mit den mir zur Verfügung stehenden Informationen versuchen.

Soweit nachvollziehbar wird fast durchgängig von Journalisten*innen die These vertreten, die Polizei habe die Eskalation bei der „Welcome to Hell“-Demonstration zu vertreten. Das ist eher eine Seltenheit. Ich verweise jetzt bewusst auf Journalisten*innen und Presseorgane, die nicht verdächtig sind, Sympathie für solche Art von Demonstrationen zu haben.

In der Zeit heißt es: „Die Beamten hatte den Zug nach wenigen Hundert Metern gestoppt und die Demonstration aufgelöst. (…)  Wer das Auftreten der Polizei beobachtet hat, für den drängen sich weitere Fragen auf. Der Polizeieinsatz mit Wasserwerfern und Schlagstöcken richtete sich gegen den schwarzen Block der Autonomen an der Spitze des Zuges, grob geschätzt 1.000 Personen. Dieser Abschnitt der gerade begonnenen Demonstration befand sich in einer Art Straßenschlucht am Hamburger Hafen: auf der einen Seite Gebäude, auf der anderen Seite eine etwa zwei Meter hohe Flutschutzmauer mit einem eigenen, von einem Geländer begleiteten Fußweg auf der Oberseite. In dieser Straßenschlucht hat die Polizei die Autonomen zunächst aufgehalten, ihren schwarzen Block dann in Kleingruppen zerteilt, gegen die Flutschutzmauer gedrängt und mit Schlagstöcken traktiert. (…) Wäre es nur darum gegangen, friedliche und unfriedliche Demonstranten zu trennen, hätte es genügt, den vorderen Teil des Zugs in der Straßenschlucht festzusetzen und den weitaus größeren hinteren Teil umzuleiten. (…) Vom erhöhten Fußweg aus habe ich selbst den Polizeieinsatz gegen den hinteren Teil des schwarzen Blocks verfolgen können. Es handelte sich um mehrere Hundert, größtenteils junge Leute, die überwiegend regelrecht uniformiert waren. Praktisch alle trugen schwarze Nylonregenjacken mit Kapuzen, die sie aufgesetzt hatten, und dazu Sonnenbrillen. Warum dieses Detail wichtig ist? Weil der Versammlungsleiter der Autonomendemo nach eigener Darstellung mit dem Einsatzleiter der Polizei eine Übereinkunft erzielt hatte: Kapuzen und Sonnenbrillen würden geduldet, Schals und Tücher seien aber von der unteren Gesichtshälfte zu entfernen. Wenn das zutrifft, hat sich der Teil des Polizeieinsatzes, den ich selbst verfolgen konnte, praktisch ausschließlich gegen Versammlungsteilnehmer gerichtet, die sich an die Auflagen der Polizei gehalten haben. Die Polizei bestätigt diese Darstellung nicht, widerspricht allerdings auch nicht explizit. (…) Weshalb das folgende Urteil ausdrücklich das eines Laien ist: Der Polizeieinsatz, der die Autonomendemonstration „Welcome to hell“ beendet hat, ist im Ergebnis gescheitert. Seine öffentliche Begründung ist wenig einleuchtend. Wo die Polizei einen Ermessensspielraum hatte, hat sie ihn offenbar nicht genutzt, um jenen Ablauf der Versammlung zu ermöglichen, der ihr nach eigenem Bekunden der liebste gewesen wäre. Und möglicherweise – aber das ist nicht bewiesen – hat die Polizei auch jene Regeln missachtet, auf die sich ihr Einsatzleiter mit den Organisatoren der Demonstration zuvor geeinigt hatte.“

Im Hamburger Abendblatt wird folgender Ablauf geschildert: „Die Polizisten stoppen den Zug um 19.05 Uhr nach 250 Metern in der Nähe der Landungsbrücken, da Teilnehmer rechtswidrig ihr Gesicht vermummt hatten. Über Lautsprecher ruft die Polizei die Passanten auf, sich von der Straße zu entfernen. Dann folgt der Appell an die Demonstranten: >Legen Sie die Vermummung ab. Es gilt zero Toleranz.< Die Demonstranten kontern: >Haut ab, das ist unsere Stadt, befreit die Stadt von diesem Scheiß-G20.< Der Schwarze Block kommt der Aufforderung nur teilweise nach, viele bleiben vermummt. Der Veranstalter bittet per Lautsprecherdurchsage um Geduld, sie verhandelt mit der Polizei. Um 19.45 ruft dann der Vorsprecher des Schwarzen Blocks: <Hört auf, uns zu provozieren<. Dann gerät die Situation außer Kontrolle. Nach Darstellung von Demonstranten seien die Polizisten plötzlich mit Schlagstöcken in die Mitte des Zuges hereingesprescht. Die Polizei spricht wiederum von Böllern und Flaschen, mit denen sie beworfen worden sei.

Laut dem Live-Blog von stern.de war der Ablauf wie folgt: 19.07. Uhr: Der Demonstrationszug wird gestoppt und es fahren Wasserwerfer auf. 19.10 Uhr: Auf Nachfrage kann die Polizei keine Aussage zum Grund des Stoppens des Aufzuges sagen. 19.14 Uhr: Verhandlungen zwischen Anmelder und Polizei. 19.22 Uhr fordert die Polizei zum Ablegen der Vermummung auf. 19.29 Uhr hat die Polizei vor und hinter der Demonstrationen Wasserwerfer auffahren lassen. 19.37 Uhr: „Die Stelle, an der >Welcome to Hell< im Moment verharrt, ist relativ eng. Selbst wenn Demonstranten es wollten, wäre es nicht leicht, sich von dort wegzubewegen.“  19.41 Uhr: Dritte Aufforderung der Polizei, Vermummung abzulegen, andernfalls würden Maßnahmen ergriffen. 19.51 Uhr: Die Lage eskaliert an der St.-Pauli-Hafenstraße. Rauch steigt auf, Reporter berichten, es seien Gegengstände geflogen und die Polizei rücke in die Menge vor. 19.53 Uhr werden Demonstrierende eingekesselt und die Polizei geht mit Schlagstöcken gegen diese vor.

In der Süddeutschen Zeitung heißt es: Doch der Protestzug mit dem Lkw, auf dessen Windschutzscheibe >We are fucking angry< steht, kommt nur 150 Meter weit. Er passiert das verbarrikadierte Restaurant >Fischerhaus<. Vor der ersten Brücke stoppen ihn vier Wasserwerfer und zwei gepanzerte Wagen der Polizei. Diese begründet diesen Schritt mit den etwa 1000 vermummten Demonstranten. In einer Menschenmenge sei diese Art von Kleidung >ein Verstoß gegen das Versammlungsgesetz< und werde nicht geduldet.“ Eine knappe Stunde tut sich gar nichts, dann stürmen plötzlich Polizisten von der Seite in die Demo. >Shame on you, shame on you<, ruft ein Organisator, als sich Dutzende aus dem Schwarzen Block am Geländer hochziehen. Vom Gehweg aus werfen sie Flaschen, Stangen und Bengalos.

Nun gilt auch im Versammlungsrecht das Verhältnismäßigkeitsprinzip. Darunter wird das Prinzip verstanden, dass ein Eingriff in Grundrechte geeignet, erforderlich und angemessen sein muss. Geeignet ist etwas, wenn mit der Handlung der gewollte Zweck mindestens gefördert wird. Erforderlich ist eine Handlung, wenn kein milderes Mittel gleicher Eignung zur Verfügung steht. Und Angemessenheit liegt vor, wenn die Nachteile, die mit der Handlung verbunden sind, nicht völlig außer Verhältnis zu den Vorteilen stehen, die sie bewirkt.

Grundlegend für das Versammlungsrecht ist die Brokdorf-Entscheidung es BVerfG aus dem Jahr 1985. Die zentralen Leitsätze lauten:

„1. Das Recht des Bürgers, durch Ausübung der Versammlungsfreiheit aktiv am politischen Meinungsbildungsprozess und Willensbildungsprozess teilzunehmen, gehört zu den unentbehrlichen Funktionselementen eines demokratischen Gemeinwesens. Diese grundlegende Bedeutung des Freiheitsrechts ist vom Gesetzgeber beim Erlass grundrechtsbeschränkender Vorschriften sowie bei deren Auslegung und Anwendung durch Behörden und Gerichte zu beachten. 2. Die Regelung des Versammlungsgesetzes über die Pflicht zur Anmeldung von Veranstaltungen unter freiem Himmel und über die Voraussetzungen für deren Auflösung oder Verbot (§§ 14, 15) genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen, wenn bei ihrer Auslegung und Anwendung berücksichtigt wird, dass a) die Anmeldepflicht bei Spontandemonstrationen nicht eingreift und ihre Verletzung nicht schematisch zur Auflösung oder zum Verbot berechtigt, b) Auflösung und Verbot nur zum Schutz gleichwertiger Rechtsgüter unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und nur bei einer unmittelbaren, aus erkennbaren Umständen herleitbaren Gefährdung dieser Rechtsgüter erfolgen dürfen. 3. Die staatlichen Behörden sind gehalten, nach dem Vorbild friedlich verlaufender Großdemonstrationen versammlungsfreundlich zu verfahren und nicht ohne zureichenden Grund hinter bewährten Erfahrungen zurückzubleiben. Je mehr die Veranstalter ihrerseits zu einseitigen vertrauensbildenden Maßnahmen oder zu einer demonstrationsfreundlichen Kooperation bereit sind, desto höher rückt die Schwelle für behördliches Eingreifen wegen Gefährdung der öffentlichen Sicherheit. 4. Steht nicht zu befürchten, dass eine Demonstration im ganzen einen unfriedlichen Verlauf nimmt oder dass der Veranstalter und sein Anhang einen solchen Verlauf anstreben oder zumindest billigen, bleibt für die friedlichen Teilnehmer der von der Verfassung jedem Staatsbürger garantierte Schutz der Versammlungsfreiheit auch dann erhalten, wenn mit Ausschreitungen durch einzelne oder eine Minderheit zu rechnen ist.“ 

In der Begründung heißt es konkret:

„Steht kollektive Unfriedlichkeit nicht zu befürchten, ist also nicht damit zu rechnen, dass eine Demonstration im Ganzen einen gewalttätigen oder aufrührerischen Verlauf nimmt (vgl. § 13 I Nr. 2 VersG) oder dass der Veranstalter oder sein Anhang einen solchen Verlauf anstreben (vgl. § 5 Nr. 3 VersG) oder zumindest billigen, dann muss für die friedlichen Teilnehmer der von der Verfassung jedem Staatsbürger garantierte Schutz der Versammlungsfreiheit auch dann erhalten bleiben, wenn einzelne andere Demonstranten oder eine Minderheit Ausschreitungen begehen (…). Würde unfriedliches Verhalten Einzelner für die gesamte Veranstaltung und nicht nur für die Täter zum Fortfall des Grundrechtsschutzes führen, hätten diese es in der Hand, Demonstrationen >umzufunktionieren< und entgegen dem Willen der anderen Teilnehmer rechtswidrig werden zu lassen (…); praktisch könnte dann jede Großdemonstration verboten werden, da sich nahezu immer >Erkenntnisse< über unfriedliche Absichten eines Teiles der Teilnehmer beibringen lassen.“

Nun könnte eingewendet werden, die Entscheidung ist von 1985 und im Übrigen gehe es ja nicht um eine Auflösung oder ein Verbot, sondern lediglich um polizeiliches Einschreiten. Doch dieser Verweis geht fehl. Denn im November 2016 hat das Bundesverfassungsgericht nicht nur die Brokdorf-Entscheidung wiederholt, sondern im Hinblick auf die Identitätsfeststellung (§ 163b StPO) und die Freiheitsentziehung zur Identitätsfeststellung (§ 163c StPO) konkrete Ausführungen gemacht.

Dies wird um so deutlicher, als in der zitierten Entscheidung des BVerfG aus dem November 2016 so etwas wie Grundlagen für das Vorgehen bei Gewalttätigkeiten auf Demonstrationen mit beschlossen wurden. In der Entscheidung ging es um einen schwarzen Block, dessen Angehörige Schutzbrillen und selbstgefertigte Plastikvisiere trugen. Zusätzlich wurde durch geöffnete Regenschirme ein Sichtschutz nach oben geschaffen. Aus dem Block wurden Flaschen und Pyrotechnik auf die Einsatzkräfte geworfen.  Verfassungsrechtlich zulässig wurde in der Entscheidung eine Einkesselung dieses Teils der Versammlung angesehen,

wenn die Polizei – wie vorliegend – ohne Aufschub nach der Kesselbildung in Verhandlungen mit der Versammlungsleitung eintritt, um eine Fortsetzung des Aufzugs sowohl für den vom Polizeikessel betroffenen friedlichen Versammlungsteil als auch für einzelne friedliche Versammlungsteilnehmer innerhalb der eingeschlossenen Demonstrationsgruppe zu ermöglichen.

Natürlich ist das Auffahren von Wasserwerfern geeignet. Alles andere wäre Quatsch. Ob es erforderlich gewesen ist, darüber lässt sich sicherlich streiten. Es wäre zumindest diskussionswürdig, ob nicht ein milderes Mittel, nämlich das Geleiten der Demo zu einem anderen Ort, an dem dann eine Trennung der Demonstrationsteilnehmer*innen möglich gewesen wäre, existiert hätte. Angemessen dürfte es, unter Berücksichtigung der konkreten Lage des Stopps der Demonstration auf gar keinen Fall gewesen sein. Denn der Ort des Stops lies kaum zu, dass der überwiegend friedliche Teil der Demonstration diese fortsetzen konnte.

 

 

Versammlungsfreiheit nicht aushöhlen!

Viele Menschen wollen -völlig zu Recht- ihren Protest gegen den G20-Gipfel in Hamburg kreativ und friedlich ausüben. Glücklicherweise gibt es in Deutschland Versammlungsfreiheit. Doch mit den jüngsten Gerichtsentscheidungen könnte die Versammlungsfreiheit entkernt werden, am Ende bliebe dann eine leere Hülle übrig.

Am Anfang steht das Bundesverfassungsgericht (BVerfG). Da ist zunächst die Entscheidung vom 28. Juni 2017, mit der die Versammlungsbehörde verpflichtet wurde,

über die Duldung der Veranstaltung mit dem Tenor >Antikapitalistisches Camp – Alternativen zum Kapitalismus leben und sichtbar machen< als Versammlungsbehörde nach Maßgabe der Entscheidungsgründe (II 2 b cc) versammlungsrechtlich zu entscheiden.

Was sich zunächst gut liest, ist am Ende nicht gut. Zwar soll die Versammlungsbehörde über das Camp versammlungsrechtlich entscheiden, womit das BVerfG das Camp zunächst dem Schutz des Artikel 8 GG unterwirft, doch das dicke Ende kommt. Denn leider hat sich das BVerfG um die von ihm selbst gesehene zentrale Frage des Versammlungsrechtes herum gemogelt. Es ist nämlich -sagt das BVerfG selber- in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts weitgehend ungeklärt, in welchem Umfang und mit welchen Maßgaben der Schutzgehalt des Art. 8 Abs. 1 GG auch die Errichtung von Infrastruktureinrichtungen umfasst, ob und unter welchen Bedingungen hierzu auch die längerfristige Inanspruchnahme öffentlicher Anlagen gehört, wieweit Veranstaltern bei auf eine gewisse Dauer angelegten Veranstaltungen Mitwirkungspflichten abverlangt werden können, möglicherweise auch in Form der Gewährleistung kostenträchtiger Infrastruktureinrichtungen. Das sind zentrale Fragen des Versammlungsrechtes, doch das BVerfG meint, diese Fragen seien im Hauptsacheverfahren zu klären. Real bedeutet dies aber, dass die Versammlungsbehörde Hamburg und nachfolgend die Fachgerichte diese Frage beantworten – zu Lasten der Versammlungsfreiheit, wie sich zeigen wird.

Der wohl zentrale Punkt der ersten Entscheidung des BVerfG liest sich dann wie folgt:

„Angesichts der sich insoweit gegenüberstehenden Nachteile ist als Regelung im Rahmen des Eilrechtsschutzes ein Ausgleich geboten, der dem Antragsteller die Durchführung eines Protestcamps anlässlich des G20-Gipfels möglichst weitgehend ermöglicht, andererseits müssen aber nachhaltige Schäden des Stadtparks verhindert und die diesbezüglichen Risiken für die öffentliche Hand möglichst gering gehalten werden. Danach ist anzuordnen, dass die Versammlungsbehörde das vom Antragsteller geplante Protestcamp vorsorglich den Regeln des Versammlungsrechts zu unterstellen hat. Dabei ist sie hierbei jedoch mit einem angemessenen Entscheidungsspielraum auszustatten, der sie – soweit möglich in Kooperation mit dem Veranstalter – berechtigt, den Umfang des Camps so zu begrenzen und mit Auflagen zu versehen, dass eine nachhaltige Beeinträchtigung des Stadtparks durch langfristige Schäden hinreichend ausgeschlossen ist. Ist dies in einer dem Anliegen des Antragstellers entsprechenden Weise nicht möglich – wie nach den Akten durchaus naheliegend ist und wie sich im Übrigen insbesondere im Blick auf (hier noch nicht berücksichtigte) Sicherheitsbelange ergeben kann -, kann sie ihm stattdessen auch einen anderen Ort für die Durchführung des geplanten Protestcamps zuweisen, der in Blick auf die erstrebte Wirkung dem Anliegen des Antragstellers möglichst nahe kommt. Auch insoweit ist sie zum Erlass von Auflagen befugt, die eine Schädigung der Anlagen des zugewiesenen Ersatzortes möglichst weitgehend verhindern, soweit erforderlich auch unter Beschränkung des Umfangs des geplanten Protestcamps. Hierbei kann auch berücksichtigt werden, in welchem Umfang die Maßnahmen notwendige Infrastruktur zu eigenständigen Versammlungselementen darstellen und wieweit sie darüber hinausgehen. Insbesondere sind die Behörden berechtigt, die Errichtung von solchen Zelten und Einrichtungen zu untersagen, die ohne Bezug auf Akte der Meinungskundgabe allein der Beherbergung von Personen dienen sollen, welche anderweitig an Versammlungen teilnehmen wollen.“

Das BVerfG sagt hier zwar, dass das Camp an sich dem Versammlungsrecht zu unterstellen ist, allerdings könne im Rahmen des Ermessensspielraumes abzuwägen sein, ob ein öffentlicher Park geschädigt werden würde und die Behörden könnten eben auch die Errichtung von Zelten und Einrichtungen untersagen, die allein der Beherbergung dienen. Das BVerfG überlässt damit der Versammlungsbehörde und den Fachgerichten die Entscheidung, ob ein Dauercamp als Protestform möglich ist oder nicht. Das erste Argument (der Park) findet sich dann -siehe gleich- in der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte wieder. Das zweite Argument (wozu dienen Zelte) lässt zwar der Versammlungsbehörde den Spielraum, Zelte und Einrichtungen als „allein der Beherbergung von Personen dienend“ einzuordnen oder als Einrichtungen mit Bezug auf Akte der Meinungskundgabe. Das Problem ist aber, dass das BVerfG hier gerade die Tür öffnet, für eine restriktive Handhabung und damit bestimmte Protestformen unmöglich macht.

In seiner zweiten Entscheidung vom 30. Juni 2017 hat das BVerfG sich erneut um die Grundfragen herum gemogelt. Der Campveranstalter wollte im Rahmen der einstweiligen Anordnung die Versammlungsbehörde verpflichten, das Übernachten der Versammlungsteilnehmer*innen zuzulassen; zu gestatten, dass Zelte zu Übernachtungszwecken in ausreichender Zahl für alle Versammlungsteilnehmer*innen aufgestellt werden; die Versorgung der Versammlungsteilnehmer*innen mit Essen und Getränken zu erlauben und  zu gestatten, dass Toiletten in ausreichender Zahlung für alle Versammlungsteilnehmer*innen aufgestellt werden. Das BVerfG hat den Antragsteller allerdings auf den fachgerichtlichen Eilrechtsschutz verwiesen, also auf den Gang zu den Verwaltungsgerichten.

Das Verwaltungsgericht Hamburg hat dann den -leider- vom Bundesverfassungsgericht eröffneten Ermessensspielraum genutzt und den Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz der Veranstalter des Camps am 2. Juli abgelehnt. Ein Blick in den Beschluss lohnt dann schon. Aus dem Beschluss ergibt sich, dass die Versammlungsbehörde dem Protestcamp-Veranstalter zunächst die Veranstaltung im Elbpark Entenwerder untersagte und sie auf dem Frascatiplatz in Hamburg-Bergedorf erlaubte. Zuvor sei allerdings die Infrastruktur bereitzustellen; Schlafzelte, Küche und Duschen sind nicht erlaubt. Nach weiteren Auseinandersetzungen wurde im Verlaufe des 2. Juli dann durch die Versammlungsbehörde die Versammlung auf einem Teilabschnitt im Elbpark Entenwerder zugelassen, es bleibt aber bei dem Verbot von Schlafzelten, Küche und Duschen.  Zur Versagung der einstweiligen Anordnung, mit der das Camp wie geplant im Elbpark Entenwerder erreicht werden sollte, hat sich das VG Hamburg auf § 15 Abs. 1 VersG berufen. Danach kann die zuständige Behörde eine Versammlung oder einen Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist. Das VG Hamburg sagt also nicht mehr und nicht weniger, als dass durch das geplante Camp die öffentliche Sicherheit oder Ordnung unmittelbar gefährdet sei. Doch warum? Ist durch das Camp der Schutz zentraler Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Eigentum und Vermögen des Einzelnen sowie die Unversehrtheit der Rechtsordnung und der staatlichen Einrichtungen unmittelbar gefährdet? Liegt also eine konkrete Sachlage vor, die bei ungehindertem Geschehensablauf mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die der Versammlungsfreiheit entgegenstehenden Rechtsgüter führt? Welche konkreten und nachvollziehbaren tatsächliche Anhaltspunkte liegen für eine solche Gefahr vor? Was das VG dann anführt, ist ein wenig absurd.

„Eine solche Gefährdung besteht zum einen hinsichtlich der zu befürchtenden Schäden für die Grünanlagen im Elbpark Entenwerder. Dass eine Veranstaltung mit für die Zeit der Veranstaltung dauerhaft errichteten Zelten, die über einen Zeitraum von acht Tagen zuzüglich zwei Tagen Abbau (Sonntag, 2.7.2017, bis Sonntag, 9.7.2017, Abbau bis 11.7.2017) auf einer Grünfläche stehen sollen, mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit durch den Aufbau selbst und noch weitergehend durch die Benutzung der etwa 5.000 angekündigten Teilnehmer für einen beachtlichen Zeitraum geschädigt wird, ist anzunehmen. Die Nutzung der Grün- und Erholungsflächen für die Öffentlichkeit wird während der Dauer der geplanten Versammlung für die in Anspruch genommene Fläche ausgeschlossen. Unabhängig davon, ob die Öffentlichkeit an den vom Antragsteller geplanten Veranstaltungen teilnehmen kann, stehen andere vom Verordnungsgeber vorgesehene Nutzungsmöglichkeiten nicht mehr zur Verfügung.“

Das muss zweimal gelesen werden. Schon die Aussage des BVerfG, es müsse

„eine nachhaltige Beeinträchtigung des Stadtparks durch langfristige Schäden hinreichend ausgeschlossen“ 

sein, dürfte für das Versammlungsrecht insgesamt verheerende Auswirkungen haben. Das VG greift nun diese Argumentation auf und begründet die Untersagung des Camps in der geplanten Art und Weise mit den Schädigungen am Park. Sorry, aber mit der Begründung kann zukünftig jeder öffentliche Park von einer Versammlung ausgenommen werden. Der Nichtzugang des Parks für die Öffentlichkeit wiederum ist noch einen Zacken schärfer. Mit dem Argument, irgendwas sei der Öffentlichkeit nicht zugänglich und deshalb könne eine Versammlung nicht stattfinden, droht das Versammlungsrecht leer zu laufen.

Doch damit ist noch nicht Schluss. In dem Beschluss heißt es:

„Diesen Risiken kann nicht wie bei Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für eine sondererlaubnispflichtige kommerzielle Großveranstaltung entgegen gewirkt werden, wie etwa bei einem Konzert der Rolling Stones durch eine Sicherheitsleistung von 250.000,– Euro. Soweit der Antragsteller im antragserweiternden Schriftsatz vom 2. Juli 2017 beteuert, der Rasen werde so schonend wie möglich behandelt werden, die Fläche hinterher gesäubert, aufgelockert und nötigenfalls neu bepflanzt, gibt es dafür keine Gewähr. Der gebotene verhältnismäßige Ausgleich mit der Versammlungsfreiheit wird dadurch hergestellt, dass nur die in der Anlage zum Bescheid markierte Teilfläche des Elbparks Entenwerder für die vom Antragsteller angemeldete Veranstaltung genutzt und auf der übrigen Fläche die Nutzung untersagt.“

Hier sagt jetzt das VG ganz ehrlich, eine Kommerzveranstaltung ist völlig okay, da kann der Park schon ein wenig drunter leiden. Wir bekommen ja eine Sicherheitsleistung. Der Kapitalismus zeigt seine Fratze. Kommerz geht vor Grundrechte. Diese Argumentation ist aber auch noch aus einem anderen Grund gefährlich. Mit einer solchen Argumentation wird das Tor geöffnet, dass Versammlungen künftig als kommerzielle Veranstaltungen getarnt stattfinden müssen, um sie zu genehmigt zu bekommen. Das wiederum bedeutet eben auch eine Pflicht, die Kosten zu übernehmen und höhlt somit das Versammlungsrecht weiter aus.

Parallel dazu gab es am 2. Juli 2017 es einen Beschluss des OVG Hamburg zu einem anderen Camp. Dabei ging es um eine Dauerprotestveranstaltung im Volkspark Altona. Hinsichtlich der dort geplanten kleineren Zelte hatten die Anmelder diese als notwendige Rückzugsräume für Helfer und Teilnehmer, die dauerhaft anwesend seien, deklariert. Hinzu kam noch, dass die Veranstalter Sleep-Ins für den Frieden und eine gerechte Welt, 24-StundenLesungen und Dauer-Mahnwachen geplant hatten. Nachdem das VG Hamburg eine einstweilige Anordnung zur geplanten Durchführung abgelehnt hatte, musste das  OVG entscheiden. Auch das OVG bezieht sich wieder auf das BVerfG. Dieses habe nun einmal erlaubt, dass die Versammlungsbehörde im Rahmen ihres (versammlungsrechtlichen) Entscheidungsspielraums berechtigt sei, den Umfang des Camps so zu begrenzen und mit Auflagen zu versehen, dass eine nachhaltige Beeinträchtigung des Volksparks durch langfristige Schäden hinreichend ausgeschlossen ist. Eine Auseinandersetzung damit, ob das Sleep-In nicht dazu führen müsste, dass die Zelte genehmigt werden, wird nicht geführt.

Das Problem bleibt damit die Entscheidung des BVerfG vom 28. Juni 2017. Statt klar und deutlich zu sagen, dass für eine Dauerprotestveranstaltung selbstverständlich die Möglichkeit zum Übernachten, zum Duschen und zum Kochen gehört, hat das BVerfG  der Versammlungsbehörde einen Ermessensspielraum eingeräumt, was die Infrastruktur des Camps angeht. Die Versammlungsbehörde darf tatsächlich schauen,

in welchem Umfang die Maßnahmen notwendige Infrastruktur zu eigenständigen Versammlungselementen darstellen und wieweit sie dar- über hinausgehen. Insbesondere sind die Behörden berechtigt, die Errichtung von solchen Zelten und Einrichtungen zu untersagen, die ohne Bezug auf Akte der Meinungskundgabe allein der Beherbergung von Personen dienen sollen, welche anderweitig an Versammlungen teilnehmen wollen.“

Natürlich ist es richtig,  dass eine gutwillige Behörde das Ermessen so auslegt, dass die Infrastruktur elementarer Bestandteil der Versammlung ist. Aber wo bitte gibt es eine gutwillige Versammlungsbehörde, die in diesem Sinne entscheidet?

Wenn das Versammlungsrecht nicht leer laufen soll, ist es notwendig höchstrichterlich zu entscheiden, dass ein Dauercamp in seiner Gesamtheit eine Versammlung ist und zur notwendigen Infrastruktur Toiletten, Duschen, Schlafzelte und Küchen gehören. Denn ein Dauercamp ist eine Dauerkundgebung, bei der die Teilnehmer*innen mit anderen Personen zum Zwecke einer gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung örtlich zusammen kommen. Das BVerfG hat die Freiheit zur kollektiven Meinungskundgabe,  also die Versammlungsfreiheit als für eine freiheitlich demokratische Staatsordnung konstituierend bezeichnet (Versammlungsfreiheit im Frankfurter Flughafen). Es ist allgemein anerkannt, dass Art. 8 Abs. 1 GG nicht nur die Freiheit, an einer öffentlichen Versammlung teilzunehmen oder ihr fern zu bleiben gewährt, sondern zugleich ein Selbstbestimmungsrecht über die Durchführung der Versammlung als Aufzug, die Auswahl des Ortes und die Bestimmung der sonstigen Modalitäten der Versammlung. Wenn dies so gelten soll, dann bleibt es unerlässlich, eben auch die Infrastruktur für eine gewählte Protestform zu erlauben. Und dann ist es auch erforderlich, einer schleichenden Umwandlung des Versammlungsrechts in eine Veranstaltung mit Sondernutzungserlaubnis einen Riegel vorzuschieben.

(update): Es gibt noch einen Beschluss des VG Hamburg vom 1. Juli 2017. Dabei ging es um eine einstweilige Anordnung, mittels der der Camp-Verantwortliche ursprünglich die Versammlungsbehörde verpflichten wollte, die hilfsweise Anmeldung einschließlich der gesamten darin aufgeführten Infrastruktur auf der Entenwerder Halbinsel zu dulden. Allerdings ging es am Ende eher um einen Widerspruch und dessen aufschiebende Wirkung im Hinblick auf eine Anmeldebestätigung mit beschränkenden Verfügungen vom 1. Juli 2017. Danach wurde untersagt, ein Protestcamp in Form einer Versammlung im Stadtpark oder im Elbpark Entenwerder durchzuführen. Stattdessen sollte die Versammlung auf dem Frascatiplatz in Hamburg-Bergedorf durchgeführt werden. Das Aufstellen von Schlafzelten, das Errichten von Duschen sowie der Aufbau von Küchen wurden ebenfalls untersagt. In diesen drei Punkten gab das VG dem Camp-Veranstalter recht und stellte die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wieder her. Das VG argumentierte mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und sah im Hinblick auf den Ort der Versammlung -also das Verbot in Bezug auf den Standort Stadtpark und Entenwerder- einen Ermessensfehler. Konkret liege ein Ermessensausfall vor, weil die Versammlungsbehörde jedenfalls auf der Rechtsfolgenseite keine Erwägungen zum Veranstaltungsort Elbpark Entenwerder angestellt habe. Hinsichtlich der weiteren Auflagen (Zelte, Duschen, Küchen) verkenne die Versammlungsbehörde den ersten Beschluss des BVerfG, den das VG sich zueigen mache. Das BVerfG habe angeordnet, dass das Protestcamp in seiner Gesamtheit dem Schutz der Regelungen des Versammlungsrechts zu unterstellen ist, jedenfalls soweit die Errichtung von Zelten und Einrichtungen den aktiven Teilnehmern des Protestcamps dienen soll.

Geschäftsordnung ändern!

Das Bundesverfassungsgericht hat heute über einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung entschieden. Dieser Entscheidung lag ein Antrag der Grünen zu Grunde, dem DIE LINKE beigetreten war. In dem Antrag ging es darum, dass das Bundesverfassungsgericht den Rechtsausschuss verpflichten sollte, die Gesetzesentwürfe zum Thema „Ehe für Alle“ so auf die Tagesordnung zu setzen, dass der Bundestag in seiner letzten planmäßigen Sitzungswoche darüber entscheiden kann.

Das BVerfG hat dieses Ansinnen abgelehnt. Auffallend ist bei der Entscheidung des BVerfG, dass es sich überhaupt nicht mit der Frage des Verhältnisses von Legislative und Judikative sowie dem Gewaltenteilungsprinzip auseinandergesetzt hat. Es hat vielmehr allein verneint, dass die Behandlung der Gesetzentwürfe ohne jeden sachlichen Grund verschleppt wurde, und ebenso verneint, dass auf diese Weise versucht wurde, das Gesetzesinitiativrecht zu entleeren. Das BVerfG entschied:

Das sehe ich komplett anders. Seit einer Ewigkeit setzt die Mehrheit aus SPD und CDU das Thema Ehe für Alle von der Tagesordnung des Ausschusses für Recht und Verbraucherschutz ab. Damit ist der Opposition nun aber verwehrt, ihre Gesetzesentwürfe im Plenum zur Abstimmung zu bringen. Das Plenum des Bundestages kann nämlich nur über Gesetzentwürfe abstimmen, zu denen eine Beschlussempfehlung des federführenden Ausschusses vorliegt.  Die Mehrheit im Ausschuss, die im Regelfall die Regierungsfraktionen repräsentiert, kann also konsequent verhindern, dass die Opposition ihre eigenen parlamentarischen Initiativen zum Abschluss bringen kann. Das passiert bislang nicht regelmäßig, sondern nur in Einzelfällen. Eine solche Handlungsweise ist ein demokratietheoretisch erhebliches Problem, führt sie doch den Parlamentarismus ad absurdum. In einer solchen Situation wären Haltelinien sicherlich sinnvoll, Haltelinien im Sinne einer Regelung, die Minderheitenschutz gewährt. Zumal das bei der Ehe für Alle zelebrierte Verhalten nicht neu ist. Bereits in der 17. Wahlperiode des Bundestages wurde mit den diversen Gesetzentwürfen zum Thema Abgeordnetenbestechung im damaligen Rechtsausschuss ähnlich verfahren. Damals handelten FDP und CDU so, wie heute die Große Koalition agiert. Sie vertagten mit ihrer Mehrheit die Entscheidung des Ausschusses zu den entsprechenden Gesetzesinitiativen ständig.

Auch wenn die Entscheidung des BVerfG in der Begründung enttäuscht, weil sie sich m.E. zu wenig mit dem erheblichen demokratietheoretischen Problem beschäftigt, ist sie aus meiner Sicht in der Sache richtig.

Die Antragstellerin, also die Grünen und die beigetretene LINKE, argumentieren, aus dem Art. 76 Abs. 1 GG ergebe sich das Recht, Initiativen im Plenum zu behandeln. Sie selbst weisen aber, völlig zu Recht, auf die Grenzen des Art. 76 Abs. 1 GG hin. Wie in dem bereits aus der 17. Wahlperiode bekannten Beispiel der Gesetzentwürfe zur Abgeordnetenbestechung und aus der parlamentarischen Praxis bekannt, gelangt nicht jede Vorlage im Bundestag zum Abschluss. Es muss also eine Besonderheit vorliegen, die eine Verletzung des Art. 76 Abs. 1 GG begründen kann und –zusätzlich – das BVerfG zwingt, sich an die Stelle des Parlamentes zu setzen. Zwar ist durch den Gesetzeswortlaut des Art. 76 Abs. 1 GG das Gesetzesinitiativrecht gar nicht tangiert, aber der Art. 76 Abs. 3 GG regelt das Beratungs- und Beschlussstadium. Nach Art. 76 Abs. 3 GG hat der Bundestag in angemessener Frist über Gesetzesvorlagen zu beraten und Beschluss zu fassen. Es ist allgemein anerkannt, dass dieser Auftrag entgegen des Wortlautes nicht allein für Gesetzesvorlagen des Bundesrates gilt, sondern auch für Initiativen aus der Mitte des Bundestages. Dies hat das BVerfG in seiner Entscheidung zur den Rechten der Gruppe PDS/LL ausführlich dargestellt. Nun hat das BVerfG sich wiederum im Jahr 1952 schon mit der Frage der Geschäftsordnungsautonomie beschäftigt. Im Rahmen der Entscheidung wurde in Leitsatz c) das Initiativrecht so definiert, dass dieses auch beinhalte, dass sich

das Gesetzgebungsorgan mit dem Gesetzesvorschlag beschäftigt, d.h. darüber berät und beschließt.

Deshalb ist die Bezugnahme auf das Initiativrecht auch sinnvoll. In der Entscheidung aus dem Jahr 1952 sah das BVerfG eine sachliche Beschränkung des Initiativrechtes über die im GG gezogenen Schranken als nicht möglich an. In dem Antrag von Grünen und LINKEN geht es um eine Pflicht, dem Initiativrecht in der umfassenden Form der Entscheidung des BVerfG aus dem Jahr 1952 zur Durchsetzung zu verhelfen. Dies deshalb, weil die Geschäftsordnung nach Ansicht der Antragsteller, der ich beipflichte, rechtsmissbräuchlich angewendet wurde. In der Entscheidung des BVerfG aus dem Jahr 1952 wird nun ausdrücklich darauf abgestellt, dass die  Geschäftsordnung in vernünftigen Grenzen ausgeübt und nicht missbraucht werden darf. Wenn eine Bestimmung der Geschäftsordnung am GG gemessen werde, müsse eine faire und loyale Anwendung vorausgesetzt werden.

Allerdings, deshalb ist die Entscheidung des BVerfG im Ergebnis aus rechtspolitischer Sicht zu begrüßen, hätte bei einem positiven Ausgang im Sinne der Antragsteller das BVerfG sich unmittelbar in das parlamentarische Geschehen eingemischt. De facto hätte sich das BVerfG an die Stelle des Parlaments -hier in Gestalt des Ausschusses für Recht und Verbraucherschutz- gesetzt, in dem es diesem einen konkreten Tagesordnungspunkt vorschreiben würde. Dies wäre ein schwerwiegender Eingriff in das Gewaltenteilungsprinzip, welches sich aus dem Demokratieprinzip des Art. 20 GG ergibt.  Das Prinzip der Gewaltenteilung beinhaltet eine wechselseitige Begrenzung und Kontrolle der Staatsgewalten. Es wird davon ausgegangen, dass bestimmte Kernfunktionen den einzelnen Trägern der drei Gewalten nicht entzogen werden und die Machtbalance im Verhältnis zueinander nicht ohne Kompensation verschoben werden darf. Würde -ich habe schon darauf verwiesen- das BVerfG im Sinne des Antrages entscheiden, würde es sich unmittelbar an die Stelle des Ausschusses setzen und diesem einen Tagesordnungspunkt vorgeben, was einem Entzug der Kernfunktion des Ausschusses gleich kommt. Ist dieses Tor erst einmal aufgestoßen, käme das BVerfG immer wieder in die Verlegenheit zu entscheiden, an welcher Stelle es sich unmittelbar und konkret in das parlamentarische Geschehen einmischt. Dann ist der Weg zur Instrumentalisierung des Rechts für unmittelbar konkrete politische Interessen nicht mehr weit.

Insoweit ist es dann auch zu begrüßen, dass bereits in einer früheren Entscheidung (Wüppesahl) das BVerfG dem Parlament bei der Entscheidung darüber, welche Regeln es zu seiner Selbstorganisation und zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Geschäftsgangs bedarf, einen weiten Gestaltungsspielraum eingeräumt hat. Es ist eben Sache des Bundestages zu regeln, in welcher Weise seine Mitglieder an der parlamentarischen Willensbildung mitwirken. Und wer eine solche in meinen Augen missbräuchliche Anwendung der Geschäftsordnung, wie bei bei der Ehe für Alle geschehen, zukünftig verhindern will, der muss eben die Geschäftsordnung ändern.

Um es konkret zu machen. Ich schlage folgende Änderung der Geschäftsordnung des Bundestages vor:

㤠62 Abs. 3

15/20/25 Sitzungswochen nach Überweisung einer Vorlage können eine Fraktion oder fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages verlangen, dass der Ausschuss abschließend über die Vorlage entscheidet.  (Zuvor ist das Verfahren nach § 62 Abs. 2 S. 1 zu durchlaufen.) Eine Änderung der Tagesordnung nach § 61 Abs. 2 ist für dieses Verlangen ausgeschlossen.

Die Klammerformulierung wäre ein Kompromissangebot um Angst zu nehmen, dass ständig die Opposition eine abschließende Behandlung einer Vorlage verlangt. Bei den Zahlen bin ich leidenschaftslos.  Der Verweis auf § 61 Abs. 2 soll ausschließen, dass durch eine Tagesordnungsänderung die Neuregelung in § 62 Abs. 3 unterlaufen werden kann. Wenn eine solche Geschäftsordnungsänderung abgelehnt wird, könnte aus meiner Sicht sowohl mit den Erfahrungen der Ehe für Alle, als auch mit den Erfahrungen zur Abgeordnetenbestechung vor dem BVerfG erneut geklagt werden. Wenn der Antrag zur Geschäftsordnung noch in dieser Legislaturperiode eingebracht und im Plenum sofort abgestimmt werden würde, würde das ewige vertagen im Ausschuss in der nächsten Legislaturperiode nicht mehr möglich sein.

Wegweisend, angemessen und klug -Urteil im NPD-Verbotsverfahren

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat in seinem Urteil vom 17. Januar 2017 die NPD nicht verboten. Für mich kommt das nicht überraschend: Bereits im  April 2013 hatte ich öffentlich gemacht, warum ich skeptisch bin und dem Antrag, der Bundestag möge dem Antrag des Bundesrates beitreten, nicht zustimmen konnte.

Das Urteil des BVerfG ist allerdings aus verschiedenen Gründen interessant. Im Leitsatz 2.b) verweist das BVerfG darauf, dass mit „dem Gebot strikter Staatsfreiheit“ nicht vereinbar sei, wenn „die Begründung eines Verbotsantrages auf Beweismaterialien gestützt wird, deren Entstehung zumindest teilweise auf das Wirken von V-Leuten oder Verdeckten Ermittlern zurückzuführen ist“.

Im Leitsatz 4 heißt es:

Der Begriff des Beseitigens der freiheitlichen demokratischen Grundordnung bezeichnet die Abschaffung zumindest eines ihrer Wesenselemente oder deren Ersetzung durch eine andere Verfassungsordnung oder ein anderes Regierungssystem. Von einem Beeinträchtigen ist auszugehen, wenn eine Partei nach ihrem politischen Konzept mit hinreichender Intensität eine spürbare Gefährdung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung bewirkt.“

Dem Begriff des >Beeinträchtigens<, so das BVerfG in Randnummer 551, komme im Vergleich zu dem des >Beseitigens< ein eigenständiger, den Anwendungsbereich von Art. 21 Abs. 2 Satz 1 GG erweiternder Regelungsgehalt zu. Nach Randnummer 556 liege das >Beeinträchtigen< vor, wenn eine Partei nach ihrem politischen Konzept mit hinreichender Intensität eine spürbare Gefährdung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung bewirke. Interessant an dieser Stelle: Auch parlamentarische Äußerungen sind, trotz des Grundsatzes der Indemnität, zurechenbar (Randnummer 567) im Rahmen eines Verbotsverfahrens. Angesichts der Realität der Wahrnehmung von Politik macht das Sinn. Parteien werden heute vorwiegend durch ihr parlamentarisches Agieren wahrgenommen.

Was die Wesenselemente der FDGO ausmacht, erläutert das BVerfG in Leitsatz 3 und nennt sie in Randnummer 531:

die Achtung vor den im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten, vor allem vor dem Recht der Persönlichkeit auf Leben und freie Entfaltung, die Volkssouveränität, die Gewaltenteilung, die Verantwortlichkeit der Regierung, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Mehrparteienprinzip und die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition„.

In Leitsatz 6 wird ergänzt, dass eine gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichtete Zielsetzung einer Partei nicht für die Anordnung eines Parteiverbots ausreicht, sondern vielmehr

die Partei auf die Beeinträchtigung oder Beseitigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung >ausgehen<

muss. Das wiederum setze ein aktives Handeln voraus. Es bedarf bedarf

konkreter Anhaltspunkte von Gewicht, die einen Erfolg des gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland gerichteten Handelns zumindest möglich erscheinen lassen“.

Ich glaube, genau dieser Satz, der eine Abkehr vom KPD-Verbotsurteil darstellt, basiert auf der Rechtsprechung des EGMR (Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte), auf welche das BVerfG in Leitsatz 8 verweist:

Die dargelegten Anforderungen an die Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Partei sind mit den Vorgaben, die der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in seiner Rechtsprechung zu Parteiverboten aus der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) abgeleitet hat, vereinbar.“

Die eigentliche Urteilsbegründung beginnt ab Randnummer 397. Im Hinblick auf die V-Leute Problematik heißt es in Randnummer 400:

Für eine Einstellung des Verfahrens wegen unbehebbarer Verfahrenshindernisse ist kein Raum.“

Unter Verweis auf die bisherige Rechtsprechung des BVerfG wird in Randnummer 410 noch einmal darauf verwiesen, dass es

mit dem Gebot strikter Staatsfreiheit nicht zu vereinbaren ist (…),  wenn die Begründung eines Verbotsantrags auf Beweismaterialien gestützt wird, deren Entstehung zumindest teilweise auf das Wirken von V-Leuten oder Verdeckten Ermittlern zurückzuführen ist„.

Allerdings soll sich (Randnummer 414), soweit lediglich ein Teil des Beweismaterials betroffen ist, eine Verfahrenseinstellung verbieten, wenn die restliche Tatsachengrundlage die Durchführung des Verfahrens zulässt“. Das BVerfG geht in Randnummer 464 davon aus, dass

spätestens seit dem 6. Dezember 2012 keine Verdeckten Ermittler auf den Führungsebenen der Antragsgegnerin eingesetzt werden“.  

In Randnummer 465 geht das BVerfG nicht von einer fehlenden Quellenfreiheit wesentlicher Teile des zulasten der NPD vorgelegten Beweismaterials aus, d.h. es geht davon aus, dass wesentliche Teile des Beweismaterials nicht von V-Leuten kommen.

In Randnummer 525 weist das BVerfG darauf hin, dass

zwingende Rechtsfolge eines Parteiverbots die mit der Feststellung der Verfassungswidrigkeit verbundene Auflösung der Partei ist.“

In Randnummer 527 wird präzisiert:

Ergibt (…)  die Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 21 Abs. 2 GG, ist die Feststellung der Verfassungswidrigkeit und die Auflösung der Partei zwingend vorgegeben.

Anders als zum Teil wiedergegeben, verzichtet das BVerfG wohl gerade deshalb auf die Formulierung, die NPD sei verfassungswidrig. Vielmehr geht das BVerfG in seinem Urteil von der Verfassungsfeindlichkeit  der NPD aus. Dieser Unterschied ist nämlich zentral für die Frage des Parteiverbotes. Kurz und etwas vereinfacht gesagt: Verfassungswidrigkeit = Verbot, Verfassungsfeindlichkeit = kein Verbot.

Nach dem BVerfG (Randnummer 538 ff.) ist Ausgangspunkt einer freiheitlich demokratischen Grundordnung die Würde des Menschen. Mit der Würde des Menschen sei

jede Vorstellung eines ursprünglichen und daher unbedingten Vorrangs eines Kollektivs gegenüber dem einzelnen Menschen

unvereinbar.

Die Würde des Menschen bleibt nur unangetastet, wenn der Einzelne als grundsätzlich frei, wenngleich stets sozialgebunden, und nicht umgekehrt als grundsätzlich unfrei und einer übergeordneten Instanz unterworfen behandelt wird. Die unbedingte Unterordnung einer Person unter ein Kollektiv, eine Ideologie oder eine Religion stellt eine Missachtung des Wertes dar, der jedem Menschen um seiner selbst willen, kraft seines Personseins (…) zukommt. (…) Menschenwürde ist egalitär; sie gründet ausschließlich in der Zugehörigkeit zur menschlichen Gattung, unabhängig von Merkmalen wie Herkunft, Rasse, Lebensalter oder Geschlecht. (…)  Antisemitische oder auf rassistische Diskriminierung zielende Konzepte sind damit nicht vereinbar und verstoßen gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung.“

Sätze, die auswendig gelernt und konsequent angewendet werden sollten. Überall.

Die wohl entscheidende Passage der Urteilsbegründung beginnt in Randnummer 570:

Eine gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichtete Zielsetzung einer Partei reicht für die Anordnung eines Parteiverbots gemäß Art. 21 Abs. 2 GG nicht aus. Erforderlich ist vielmehr, dass die Partei auf die Beeinträchtigung oder Beseitigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung >ausgeht<. Ein solches >Ausgehen<setzt bereits begrifflich ein aktives Handeln voraus.“

Völlig zu Recht verweist das BVerfG darauf, dass

das Parteiverbot … kein Gesinnungs- oder Weltanschauungsverbot“ ist.

Wäre es das, wäre die Demokratie in Gefahr. Vielmehr, so das BVerfG, sei „ein planvolles Handeln“ nötig,

im Sinne einer qualifizierten Vorbereitungshandlung auf die Beeinträchtigung oder Beseitigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder auf die Gefährdung des Bestandes der Bundesrepublik Deutschland“

allerdings sei

eine konkrete Gefahr für die durch Art. 21 Abs. 2 GG geschützten Rechtsgüterbegründet“

nicht erforderlich. Jedoch -und das ist das neue, m.E. richtige Kriterium für ein Parteienverbot, um es nicht zum Gesinnungs- und Weltanschauungsverbot werden zu lassen- bedarf es

konkreter Anhaltspunkte von Gewicht, die einen Erfolg des gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland gerichteten Handelns zumindest möglich erscheinen lassen„.

Sinn und Zweck des Art. 21 GG aufgreifend argumentiert des BVerfG meines Erachtens stringent folgerichtig (Randnummer 586):

Lässt das Handeln einer Partei dagegen noch nicht einmal auf die Möglichkeit eines Erreichens ihrer verfassungsfeindlichen Ziele schließen, bedarf es des präventiven Schutzes der Verfassung durch ein Parteiverbot als schärfste und überdies zweischneidige Waffe des demokratischen Rechtsstaats gegen seine organisierten Feinde (…) nicht. Ein Parteiverbot kommt vielmehr nur in Betracht, wenn eine Partei über hinreichende Wirkungsmöglichkeiten verfügt, die ein Erreichen der von ihr verfolgten verfassungsfeindlichen Ziele nicht völlig aussichtslos erscheinen lassen, und wenn sie von diesen Wirkungsmöglichkeiten auch Gebrauch macht. Ist dies nicht der Fall, fehlt es an einem >Darauf Ausgehen< im Sinne von Art. 21 Abs. 2 GG. An der hiervon abweichenden Definition im KPD-Urteil, nach der es einem Parteiverbot nicht entgegenstehe, wenn für die Partei nach menschlichem Ermessen keine Aussicht darauf besteht, dass sie ihre verfassungswidrige Absicht in absehbarer Zukunft werde verwirklichen können (…), hält der Senat nicht fest.“

Bei Kritik am Urteil sollte sich genau diese Passage noch einmal genau angesehen werden. Das BVerfG verlangt für ein Verbot gerade nicht eine konkrete Gefahr, d.h. es verlangt nicht eine Situation, in der verfassungsfeindliche Kräfte kurz vor der Machtübernahme stehen. Die Hürde ist niedriger. Das BVerfG verneint das Verbot einer verfassungsfeindlichem Partei dann, wenn diese noch nicht einmal die Möglichkeit eines Erreichens ihrer verfassungsfeindlichen Ziele hat. Es ist aus demokratischen Gründen richtig, eine solche Hürde zu errichten, denn andernfalls besteht erhebliches Missbrauchspotential das Parteienverbot zu einem Gesinnungsverbot umzuwandeln. Dass das BVerfG das zu Zeiten des KPD-Verbotsurteils noch anders gesehen, hat ändert nichts daran, dass aus meiner Sicht dieser Wandel in der Rechtsprechung zu begrüßen ist.

Das BVerfG erklärt in Randnummer 607, dass es die Rechtsprechung des EGMR zu Parteienverboten als Auslegungshilfe berücksichtigt und seine Entscheidung mit denen des EGMR ohne weiteres vereinbar sei. Meiner Ansicht nach ist dies nur durch die Abkehr von der Entscheidung im KPD-Verbotsverfahrens hinsichtlich der Erfolgsaussichten der Bestrebungen einer Partei möglich (und ich lese das aus Randnummer 621 auch heraus).  Weshalb nach Anischt des BVerfG konkrete Anhaltspunkte dafür fehlen, dass die NPD die von ihr angestrebten Ziele erreichen kann, erklärt es ab Randnummer 896 ff. aus:

„Weder steht eine erfolgreiche Durchsetzung dieser Ziele im Rahmen der Beteiligung am Prozess der politischen Willensbildung in Aussicht, noch ist der Versuch einer Erreichung dieser Ziele durch eine der Antragsgegnerin zurechenbare Beeinträchtigung der Freiheit der politischen Willensbildung in hinreichendem Umfang feststellbar.“

Ob es wirklich Sinn macht, kommunale Erfolge der NPD deshalb als nicht so entscheidend anzusehen, weil diese vorwiegend in Orten mit geringen Einwohner*innenzahlen erzielt wurden -so das BVerfG in Randnummer 906/907- würde ich allerdings bezweifeln. In Randnummer 635 ff. fällt das Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf die von der NPD vertrenen Inhalte ein vernichtendes Urteil.

Sie (die NPD – HW) akzeptiert die Würde des Menschen als obersten und zentralen Wert der Verfassung nicht, sondern bekennt sich zum Vorrang einer ethnisch definierten >Volksgemeinschaft<. Der von ihr vertretene Volksbegriff negiert den sich aus der Menschenwürde ergebenden Achtungsanspruch der Person und führt zur Verweigerung elementarer Rechtsgleichheit für alle, die nicht der ethnischen >Volksgemeinschaft< angehören. Ihr Politikkonzept ist auf die Ausgrenzung, Verächtlichmachung und weitgehende Rechtlosstellung von Ausländern, Migranten, Muslimen, Juden und weiteren gesellschaftlichen Gruppen gerichtet.“

In Randnummer 645 wird als  weiterer Grund der Nichtakzeptanz der Menschenwürde unter anderem ausgeführt:

Bereits diese im Parteiprogramm der Antragsgegnerin festgeschriebenen Ziele sind mit der Garantie der Menschenwürde nicht vereinbar. Forderungen nach >Kastration von Pädophilen< oder der Vollstreckung lebenslanger Freiheitsstrafen ohne die Möglichkeit, die Freiheit wiederzuerlangen, verkennen den sozialen Wert- und Achtungsanspruch des Einzelnen (…).“ 

Um noch auf ein Argument einzugehen, was ich immer wieder gelesen habe: Das Parteienverbotsverfahren vor dem BVerfG ist gerade keine strafrechtliche oder gefahrenabwehrrechtliche Angelegenheit. Straftaten sind mit dem Strafrecht zu ahnden und der (konkreten) Gefahr der Begehung von Straftaten ist mit dem Polizei- und Ordnungsrecht zu begegnen. Für das Parteienverbotsverfahren gilt (Randnummer 566):

Eine Zurechnung von Straftaten Dritter im Rahmen von Art. 21 Abs. 2 Satz 1 GG kommt zum Beispiel in Betracht, wenn die Partei sachliche oder organisatorische Hilfe geleistet hat, personelle Verknüpfungen zwischen der Partei und der handelnden Gruppierung bestehen oder Parteimitglieder an der jeweiligen Tat beteiligt waren.“

Spannend am Rande ist, dass das BVerfG den Antrag der NPD abgelehnt hat, ihr die Kosten des Verfahrens zu erstatten. Anders als häufig dargestellt, hat das BVerfG im Übrigen keine Regelung zum Ausschluss verfassungsfeindlicher Parteien von der Parteienfinanzierung angeregt. Vielmehr verweist es in Randnummer 624 auf eine Entscheidung des EGMR zum Verbot der DTP in der Türkei. Der EGMR habe

unter dem Gesichtspunkt der Angemessenheit auf die nach türkischem Recht gegebene Möglichkeit (verwiesen), statt eines Parteiverbots die Kürzung der staatlichen Zahlungen anzuordnen„.

Es sei Sache

des jeweiligen nationalen Rechts, unter Berücksichtigung der Anforderungen der EMRK zu regeln, ob und inwieweit gegenüber Parteien, die verfassungsfeindliche Ziele verfolgen, Sanktionen ergriffen werden dürfen. Dabei bleibt es dem nationalen Gesetzgeber unbenommen, völlig auf eine Sanktionierung zu verzichten, gestufte Sanktionsmöglichkeiten zu eröffnen oder sich auf die Sanktion des Parteiverbots zu beschränken“.

Auch aus Randnummer 625 ergibt sich m.E. keine Aufforderung an den Gesetzgeber. Dort heißt es u.a.:

Unterhalb der Ebene des Parteiverbots liegende Sanktionen – etwa die Kürzung oder Streichung staatlicher Finanzmittel – sind nach der geltenden Verfassungslage ausgeschlossen. Daher ist entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin – solange der verfassungsändernde Gesetzgeber keine abweichenden Regelungen trifft – für die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Rahmen des Art. 21 Abs. 2 GG kein Raum (…).“

Im Übrigen wird darauf hingewiesen, dass dies konventionsrechtlich unbedenklich sei. All jene, die dieses Mittel ernsthaft in Erwägung ziehen, sollten dessen Missbrauchspotential nicht unberücksichtigt lassen. Ebenso die Folgefragen: Ab wann sollen die Mittel entzogen werden? Wer soll entscheiden, ob die Voraussetzungen für den Mittelentzug vorliegen? Welche Rechtsschutzmöglichkeiten gibt es?

Ich habe an der einen oder anderen Stelle massives Unverständnis über dieses Urteil gelesen. Ich finde das Urteil wegweisend, angemessen und klug. Den Nazis, egal in welchem Gewand sie auftrteten, sollten ganz viele Menschen wo immer möglich mit zivilem Ungehorsam entgegentreten.

Den derzeitigen und zukünftigen Jurastudierenden wünsche ich viel Spaß bei Hausarbeiten und Klausuren im öffentlichen Recht ;-).

Die Sache mit dem Unterhalt und den Scheinvätern

Am Anfang stand ein Urteil des Bundesverfassungsgerichtes (BVerfG). Das BVerfG musste entscheiden, ob nach einer erfolgreichen Vaterschaftsanfechtung die Mutter Auskunft über die Person des mutmaßlich leiblichen Vaters zu erteilen hat, damit der Scheinvater gegen den leiblichen Vater den Unterhaltsregressanspruch nach § 1607 Abs. 3 BGB durchsetzen kann. Der § 1607 Abs. 3 BGB lautet:

„Der Unterhaltsanspruch eines Kindes gegen einen Elternteil geht, soweit unter den Voraussetzungen des Absatzes 2 Satz 1 anstelle des Elternteils ein anderer, nicht unterhaltspflichtiger Verwandter oder der Ehegatte des anderen Elternteils Unterhalt leistet, auf diesen über. Satz 1 gilt entsprechend, wenn dem Kind ein Dritter als Vater Unterhalt gewährt.“

By the way, der Vater wurde vor allem deshalb rechtlicher Vater, weil das Kind ehelich geboren wurde. Nach dem § 1592 BGB ist Vater im rechtlichen Sinne,  wer zum Zeitpunkt der Geburt mit der Mutter verheiratet ist, die Vaterschaft anerkannt hat oder dessen Vaterschaft gerichtlich festgestellt wurde. Daraus ergibt sich schon: Rechtliche und tatsächliche Vaterschaft können auseinander fallen. Die Anerkennung der Vaterschaft bedarf der Zustimmung der Mutter (vgl. § 1595 Abs. 1 BGB), sie kann aber auch widerrufen werden. Und wenn es Unsicherheiten gibt, kann der Vater jeweils von Mutter und Kind, die Mutter jeweils von Vater und Kind und das Kind jeweils von beiden Elternteilen die Einwilligung in eine genetische Abstammungsuntersuchung verlangen (vgl. § 1598a BGB).

Doch zurück zum Fall, den das BVerfG zu entscheiden hatte. Es urteilte: 

Das aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG folgende allgemeine Persönlichkeitsrecht schützt mit der Privat- und Intimsphäre auch das Recht, selbst darüber zu befinden, ob, in welcher Form und wem Einblick in die Intimsphäre und das eigene Geschlechtsleben gewährt wird. Dies umschließt das Recht, geschlechtliche Beziehungen zu einem bestimmten Partner nicht offenbaren zu müssen. (Leitsatz 1)

Und:
Die gerichtliche Verpflichtung einer Mutter, zur Durchsetzung eines Regressanspruchs des Scheinvaters (§ 1607 Abs. 3 BGB) Auskunft über die Person des mutmaßlichen Vaters des Kindes zu erteilen, überschreitet die verfassungsrechtlichen Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung, weil es hierfür an einer hinreichend deutlichen Grundlage im geschriebenen Recht fehlt. (Leitsatz 2)

 

In den Randnummern 29/30 ergänzt das BVerfG seine Leitsätze wie folgt:

Das BVerfG verweist darauf, dass der Auskunftsanspruch des Scheinvaters gegen die Mutter gesetzlich nicht ausdrücklich geregelt sei, obwohl in § 1605 BGB eine Auskunftsregelung zur Durchsetzung unterhaltsrechtlicher Ansprüche getroffen wurde.

Wie nun mit diesem Urteil des BVerfG umgehen? Der Gesetzgeber, will er das Unterhaltsrecht nicht komplett neu gestalten, wofür es gute Gründe gäbe, muss eine Möglichkeit des Regresses für den Scheinvater schaffen und gleichzeitig das Recht der Mutter „selbst darüber zu befinden, ob, in welcher Form und wem Einblick in die Intimsphäre und das eigene Geschlechtsleben“ gewährt wird, wahren. Der Gesetzgeber muss also die beiden Leitsätze in Übereinstimmung bringen.

Der Referentenentwurf aus dem Hause von Bundesjustizminister Maas zeigt, wie es nicht geht. Denn er entscheidet sich dafür, den Leitsatz 1 nicht oder nur sehr wenig zu berücksichtigen. Doch bevor ich dazu komme, will ich positiv anmerken, dass der Referentenentwurf eine Schlussfolgerung aus der Tatsache zieht, dass eine zeitliche Einschränkung des Regressanspruchs bislang nicht existierte. Der Zeitraum für die Geltendmachung der Regressansprüche soll eingeschränkt werden und zwar auf einen Zeitraum von zwei Jahren vor der Einleitung des Verfahrens zur Anfechtung der Vaterschaft bis zum Ende dieses Verfahrens. Das ist gut. Der Referentenentwurf will darüber hinaus einen gesetzlichen Auskunftsanspruch festlegen um die Durchsetzbarkeit des auf den Scheinvater übergegangenen Unterhaltsanspruchs zu stärken. Konkret soll in § 1607 BGB ein Abs. 4 wie folgt eingefügt werden:

„Die Mutter des Kindes ist verpflichtet, dem Dritten, der dem Kind als Vater Unterhalt gewährt, auf Verlangen Auskunft darüber zu erteilen, wer ihr während der Empfängniszeit beigewohnt hat, soweit dies zur Feststellung des übergegangenen Unterhaltsanspruchs erforderlich ist. Die Verpflichtung besteht nicht, wenn und solange die Erteilung der Auskunft für die Mutter des Kindes unzumutbar wäre.“

Der reine Gesetzestext verlangt nun von der Mutter des Kindes dem Scheinvater auf dessen Verlagen Auskunft darüber zu geben, mit wem sie in der Zeit vom 300. bis zum 181. Tage vor der Geburt des Kindes gevögelt hat. Nach § 1600d Abs. 3 BGB gilt das nämlich als Empfängniszeit und wer in dieser Empfängniszeit der Frau beigewohnt hat (das ist die juristische Umschreibung für Sex) wird im Verfahren auf gerichtliche Feststellung der Vaterschaft als Vater vermutet. Die Formulierung ist dem BGB nun also nicht fremd. Dennoch scheint hier wohl ein handwerklicher Fehler vorzuliegen. Denn nach der Begründung soll es um einen Auskunftsanspruch des Scheinvaters gegen die Mutter des Kindes

auf Benennung des mutmaßlichen Vaters des Kindes

gehen. Tja, dann hätte genau das in Abs. 4 auch stehen müssen. Dann wäre die Aufregung auch weniger groß. Und die Umformulierung ist auch gar nicht so schwer. Der Halbsatz: „wer ihr während der Empfängniszeit beigewohnt hat“  kann einfach ersetzt werden durch: „wer der mutmaßliche Vater des Kindes ist„.

Das wäre nun die einfachste Variante. Aber gibt es nicht vielleicht auch noch andere Alternativen? Ich denke, ja.

  1. Am radikalsten (aber nichts gegen Radikalität!) wäre wohl, die biologische Definition von Familie zu hinterfragen und auf die soziale Familie abzustellen. Diejenigen, die real Verantwortung für Kinder übernehmen, sollten Anspruch auf Unterstützungsleistungen  ebenso haben, wie ihnen die entsprechenden Rechte zustehen sollten. Das würde aber eine komplette Neuregelung des Familien- und Unterhaltsrechts bedeuten. Vielleicht kann ja DIE LINKE sowas in ihrem Wahlprogramm 2017 fordern. Die rechtliche oder soziale Familie ist dem BGB ja nicht ganz unbekannt (vgl. § 1592 BGB – der die rechtliche Vaterschaft regelt, § 1594 BGB – der die Anerkennung der Vaterschaft regelt und nach § 1595 BGB die Zustimmung der Mutter voraussetzt), sie müsste nur ausgeweitet werden.  Das BGB enthält sogar Vorschriften, nach denen mögliche biologische Abstammungsverhältnisse zugunsten des sozialen Zusammenlebens zurückstehen müssen. Der § 1598a Abs. 3 BGB sieht eine Aussetzung des Verfahrens zur Untersuchung der genetischen Abstammung vor, „wenn und solange die Klärung der leiblichen Abstammung eine erhebliche Beeinträchtigung des Wohls des minderjährigen Kindes begründen würde, die auch unter Berücksichtigung der Belange des Klärungsberechtigten für das Kind unzumutbar wäre„. Über § 1600 Abs. 2 BGB wird das Recht des (vermutlichen) leiblichen Vaters eines Kindes die Vaterschaft anzufechten eingeschränkt, wenn zwischen dem rechtlichen Vater und dem Kind eine sozial-familiäre Beziehung besteht. Bis 2004 hatte dieser sog. Dritte auch kein Anfechtungsrecht, was das BVerfG aber monierte.
  2. Etwas weniger radikal wäre die die Idee, den Regress auszuschließen und lediglich für die Zukunft Unterhaltsansprüche des Scheinvaters auszuschließen. (Insoweit ist auf § 1613 BGB zu verweisen, wonach im Grundsatz kein Unterhalt für die Vergangenheit gewährt werden muss.) Ein solcher Vorschlag müsste sich aber -nicht ganz zu Unrecht- den Vorwurf gefallen lassen, den zweiten Leitsatz des BVerfG nicht zu berücksichtigen.
  3. Bleibt noch ein dritter, völlig realpolitischer und damit pragmatischer Vorschlag um beide Leitsätze des BVerfG in Übereinstimmung zu bringen. Statt der Regelung, dass der Scheinvater beim Vater Regress nimmt, wäre doch auch denkbar, dass der Scheinvater den Regress bei der Mutter nimmt. Diese könnte dann entscheiden, ob sie sich den in Regress genommenen Unterhalt vom Vater zurückholt. Natürlich hat dann die Mutter die Rennerei und trägt das Risiko, dass beim Vater kein Unterhalt zu holen ist, da dieser zum Beispiel zahlungsunfähig ist. Aber ein Regress beim Staat mit der Option, dass dieser sich das Geld vom Vater zurückholt, geht halt auch nicht, ohne dass die Mutter dem Staat gegenüber den Namen des Vaters offenlegt. Geregelt werden müsste dabei allerdings, dass der Scheinvater nicht besser gestellt wird, als wenn er Regress beim Vater nehmen würde. Um das sicherzustellen, wäre zum Beispiel denkbar, dass die Mutter auf ein Treuhandkonto einzahlt, die Auszahlung aber erst stattfinden kann, wenn die Leistungsfähigkeit des Vaters geklärt ist. Ist dieser nicht leistungsfähig, kann auch kein Regress genommen werden. Natürlich, das gehört zur Wahrheit dazu, ist auch das rechtlich nicht ganz unproblematisch. Schließlich geht es ja um den Unterhaltsanspruch des Kindes und der besteht ja nicht gegenüber der Mutter. Aber wenn -bislang- der Unterhaltsanspruch des Kindes um in Regress gehen zu können auf den Scheinvater übergegangen ist, dann kann er doch auch auf die Mutter übergehen, die diesen dann in Stellvertretung des Kindes geltend macht.

Rechte von Abgeordneten gestärkt

Mit seinem Urteil zu Oppositionsrechten hat das Bundesverfassungsgericht die Rechte von Abgeordneten gestärkt. In der Theorie. Ob von diesem Recht in der Praxis Gebrauch gemacht wird, ist eine andere Frage. Eine Frage der politischen Kultur.

Eigentlich sollte es um Oppositionsrechte und nicht um Rechte einzelner Abgeordneter gehen. Im derzeitigen Bundestag kommt die Opposition (DIE LINKE und Bündnis 90/Die Grünen) auf 127 Abgeordnete. Das sind weniger als im Grundgesetz für sog. Minderheitenrechte vorgesehen. Dies betrifft das im Hinblick auf Gesetzgebungsakte der Europäischen Kommission wichtige Recht auf Erhebung einer Subsidaritätsklage (Art. 23 Abs. 1a S. 2 GG), das Recht auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses, das Recht auf Tätigwerden des Verteidigungsausschusses als Untersuchungsausschuss und die Antragsberechtigung für die abstrakte Normenkontrolle. Hierfür ist im Grundgesetz jeweils ein Viertel der Mitglieder des Bundestages als Quorum festgelegt. Darüber hinaus ist das Recht von einem Drittel der Mitglieder des Bundestages auf Einberufung des Bundestages durch den Präsidenten des Bundestages betroffen. Der Bundestag beschloss für die 18. Wahlperiode -also die derzeit aktuelle Wahlperiode- einen Antrag (mit Veränderungen, wie z.B. der Notwendigkeit von 120 Mitglieder des Bundestages für einen Untersuchungsausschuss), mit dem die Geschäftsordnung für diese Wahlperiode leicht verändert wurde um den nicht die Regierung tragenden Fraktionen Oppositionsrechte einzuräumen. Weitere Anträge wurden abgelehnt. Diese wurden zum einen von Bündnis 90/Die Grünen und LINKE gemeinsam gestellt und einmal von der LINKEN als Gesetzentwurf alleine. Der gemeinsam eingebrachte Antrag sah für die Minderheitenrechte neben der Erreichung eines Viertel-Quorums zusätzlich noch das Quorum von

mindestens zwei Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen“

vor.

Schade ist zunächst, dass das BVerfG einen Teil der Anträge (EUZBBG, ESMFinG, StabMechG) wegen Unsubstantiiertheit als unzulässig angesehen hat (Rdn. 71-74). Vermutlich wäre allerdings die materielle, also inhaltliche, Bewertung ähnlich ausgefallen wie in den weiteren Urteilsgründen nachlesbar. Ob sich die explizite Festschreibung:

Allein in der GO-BT gewährleistete Rechte sind verfassungsrechtlich nicht einklagbar“ (Rdn. 79)

irgendwann als Problem darstellen wird, ist aus meiner Sicht offen.

Doch nun zu den Urteilsgründen im Detail. Die zentralen Sätze stehen in der Rdn. 84:

Das Grundgesetz enthält zwar einen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts konkretisierten allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition (1.). Dieser Grundsatz umfasst jedoch kein Gebot spezifischer Oppositionsfraktionsrechte (2.). Unabhängig davon ist die Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte mit der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar (3.). Einer dem Rechtsschutzziel der Antragstellerin nahe kommenden – im Hinblick auf die Gleichheit aller Abgeordneten neutralen – Absenkung der grundgesetzlichen Quoren zur Erleichterung der praktischen Ausübbarkeit parlamentarischer Minderheitenrechte stehen der eindeutige Wortlaut der verfassungsrechtlichen Regelungen und der Wille des verfassungsändernden Gesetzgebers im Wege (4.).“

Insbesondere die Begründung zu Ziffer 3 finde ich überzeugend und muss deshalb selbstkritisch hinzufügen, dass ich diese Argumentation bei der Mitberatung der entsprechenden Anträge und Gesetzentwürfe nicht auf dem Zettel hatte. Das BVerfG führt in Rdn. 89 weiter aus:

Das individuelle Recht zum – sowohl strukturellen als auch situativen – parlamentarischen Opponieren gegen die politische Linie von Regierung und regierungstragender Mehrheit gründet in der in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG garantierten Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten, die als Vertreter des ganzen Volkes an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind.

Das BVerfG verweist auf die Konzeption des Grundgesetzes (Rdn. 93),

parlamentarische Minderheitenrechte Abgeordneten, die bestimmte Quoren erfüllen, ohne Ansehung ihrer Zusammensetzung zur Verfügung zu stellen.

Noch deutlicher wird das BVerfG in Rdn. 95:

Exklusiv den Oppositionsfraktionen zur Verfügung stehende Rechte – wie beispielhaft die Schaffung spezifischer Oppositionsrechte im Ausschuss in § 126a Abs. 1 Nr. 2 und 7 bis 10 GO-BT – stellen eine nicht zu rechtfertigende Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dar.

Etwas, was ich auch bei der Mitberatung der Anträge nicht gesehen habe, schreibt das Bundesverfassungsgericht überzeugend in Rdn. 99:

Die Zuweisung spezifischer Oppositionsrechte stellt eine Bevorzugung, mithin eine Ungleichbehandlung zugunsten der oppositionellen Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse gegenüber den die Regierung tragenden Abgeordneten und deren Zusammenschlüssen dar.

Es ist nicht wirklich eine Entschuldigung, aber die Erfahrung in der Praxis stand mir bei der Mitberatung der entsprechenden Anträge im Weg, um diese verfassungsrechtliche Argumentation zu sehen. Ein Fehler. Die Vorstellung, dass in der Praxis sich Abgeordnete der die Regierung tragenden Fraktionen einem in der Geschäftsordnung des Bundestag formulierten Minderheitenbegehren der Oppositionsfraktionen anschließen würden, schien und scheint mir absurd. Aber darauf kommt es eben nicht an, zumindest nicht wenn es juristisch um die Auslegung des Art. 38 GG geht. Das BVerfG sieht das Problem in Rdn. 100 auch, wenn es heißt, dass von

der Möglichkeit eines Opponierens im konkreten Einzelfall parlamentarischer Arbeit … durch die Abgeordneten, die strukturell die Regierung stützen, wegen der Bindungen innerhalb der Koalitionsfraktionen in der politischen Praxis zwar vergleichsweise selten Gebrauch gemacht (wird)„,

löst es aber mit dem Hinweis:

Allein das Bestehen dieser Möglichkeit zwingt die Regierung aber immer wieder, für die eigene politische Position auch `in den eigenen Reihen` zu werben, was der Offenheit des politischen Prozesses nur förderlich sein kann. Die faktische Kontrollzurückhaltung der strukturell die Regierung stützenden Abgeordneten vermag ihren Ausschluss von der Wahrnehmung bestimmter Minderheitenrechte daher nicht zu rechtfertigen.“ 

In Rdn. 103 geht das BVerfG noch weiter:

Eine Schlechterstellung der die Regierung tragenden Abgeordneten durch Einführung exklusiver Oppositionsrechte würde diese Form der internen Kontrolle der Regierung aus der Mitte des Parlaments jedoch zusätzlich schwächen; den die Regierung tragenden Abgeordneten würde signalisiert, bei der Erfüllung der parlamentarischen Kontrollfunktion von untergeordneter Bedeutung zu sein.“

Eine Regelungslücke verneint das BVerfG (Rdn. 116 ff.) im Übrigen unter Hinweis auf die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes.

Kurz zusammengefasst: Das BVerfG stärkt die Rechte der einzelnen Abgeordneten. In der Theorie. In der derzeitigen Praxis wird diese Stärkung der Abgeordnetenrechte wohl wenig Wirkung entfalten. Abweichler*innen werden in allen Fraktionen eher kritisch gesehen. Nach der Abweichung dann ggf. auch noch klagen? Das wird in der Praxis kaum ein*e die Mehrheit tragendende*r Abgeordnete*r machen. Wenn die vom BVerfG gestärkten Abgeordnetenrechte wirklich wahrgenommen werden sollen, dann wird es meiner festen Überzeugung nach nur mit einer anderen politischen Kultur und damit einer anderen Art von Koalitionsverträgen gehen. Wenn die koalierenden Parteien eine Anzahl von x (x weniger als 20) Projekten vereinbaren, die sie gemeinsam in einer Legislaturperiode umsetzen wollen und für die anderen Initiativen im Parlament eine Mehrheit gesucht werden muss, würde das nicht nur den Parlamentarismus wieder beleben, sondern auch mehr Abgeordneten ermöglichen, die ihnen vom BVerfG zugesprochenen Rechte wahrzunehmen. Einen Versuch wären solche Koalitionsverträge wert. Das würde nicht nur den Parlamentarismus stärken, sondern auch die Abgeordneten in ihrer Funkton. Am Ende wäre das sogar mehr Demokratie für Alle.

Berlin plant Resozialiserung durch Digitalisierung

Im Jahr 2012 hatte ich mich in der Kritischen  Vierteljahresschriff für Gesetzgebung und Rechtsprechung (KritV) mit der Frage beschäftigt, ob die Verweigerung eines Internetzugangs im Strafvollzug rechtmäßig ist. Im Ergebnis stellte ich damals fest: „Eine generelle Verweigerung des Zugangs zum Internet für Strafgefangene ist rechtswidrig. Eine gesetzliche Einschränkung, d.h. eine rechtliche Grundlage für die Verweigerung eines solchen Anspruches, existierte im StVollzG (Bund) und in den bereits verabschiedeten Ländergesetzen nicht. Lediglich der Musterentwurf hat sich des Problems angenommen. Die vollständige Verweigerung eines Internetzugangs kann auch nicht aus der Sorge um die Sicherheit und Ordnung der Anstalt hergeleitet werden. Darüber hinaus sind alle vermeintlichen Gefahren ebenfalls in anderen Kommunikations- und Informationsmitteln vorhanden, ohne dass der Zugang zu diesen völlig ausgeschlossen ist. Schließlich wirkt eine generelle Verweigerung eines Internetzugangs kontraproduktiv hinsichtlich des Ziels der Resozialisierung.“

Wie komme ich auf sowas? Das Bundesverfassungsgericht hat in mehreren Entscheidungen zu Recht darauf abgestellt, dass der Strafvollzug vom grundsätzlichen Resozialisierungsgebot geprägt ist. In seiner grundlegenden Entscheidung aus dem Jahr 1972 -also noch vor der Existenz des Strafvollzugsgesetzes (Bund)- hat das Bundesverfassungsgericht den Grundsatz formuliert (Rdn. 41), dass in die Grundrechte von Strafgefangenen nur eingegriffen werden darf, wenn dies „unerläßlich ist, um den Strafvollzug aufrechtzuerhalten und geordnet durchzuführen. Dabei sind Sinn und Zweck des Strafvollzuges zu berücksichtigen„. Und in seinem Urteil zur lebenslangen Freiheitsstrafe hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt (Rdn. 184): „Das Gericht hat mehrfach betont, daß die Forderung nach Resozialisierung verfassungsrechtlich dem Selbstverständnis einer Gemeinschaft entspreche, die die Menschenwürde in den Mittelpunkt stelle und dem Sozialstaatsprinzip verpflichtet sei. Dieses Resozialisierungsinteresse ergebe sich für den Straftäter aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 GG. Der verurteilte Straftäter müsse die Chance erhalten, sich nach Verbüßung seiner Strafe wieder in die Gemeinschaft einzuordnen.“ Und wie gelingt das am besten? Dadurch, dass unter Berücksichtigung des Freiheitsentzuges das Leben im Strafvollzug dem Leben außerhalb des Strafvollzuges möglichst angeglichen wird. Oder wie es in § 3 Abs. 1 des StVollzG Bund hieß: „Das Leben im Vollzug soll den allgemeinen Lebensverhältnissen soweit als möglich angeglichen werden.

In Berlin soll es nun in Ansätzen losgehen mit dem Internet im Knast. Wenn es nach diesem Antrag von CDU und SPD in Berlin geht, dann startet bald das Pilotprojekt „Resozialisierung durch Digitalisierung„. Vom Grundsatz her eine feine und zu begrüßende Sache. Der Antrag möchte, dass das Pilotprojekt mit dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Weiterentwicklung des Berliner Strafvollzugs startet. Der Gesetzentwurf enthält in § 40 eine Rechtsgrundlage für für ein solches Pilotprojekt. Dieser lautet: „Die Anstalt kann den Gefangenen gestatten, andere von der Aufsichtsbehörde zugelassene Formen der Telekommunikation auf ihre Kosten zu nutzen. Im Übrigen finden in Abhängigkeit von der Art der Telekommunikation die Vorschriften dieses Abschnitts über den Schriftwechsel, den Besuch und über Telefongespräche entsprechende Anwendung.“ Im Gesetzentwurf findet sich auch der Angleichungsgrundsatz, nämlich in § 3 Abs. 3. Dort heißt es, wie im Strafvollzugsgesetz Bund:Das Leben im Vollzug ist den allgemeinen Lebensverhältnissen soweit wie möglich anzugleichen. Unklar ist allerdings, wann dieses Gesetz beschlossen wird. Und eine „kann„-Regelung ist zwar für den Anfang ganz gut, aber am Ende wird sie -wenn über das Pilotprojekt hinaus gedacht wird- wohl nicht ausreichen.

Soweit ich das sehe, bezog sich lediglich der Sachverständige Herr Knauer in der Anhörung im Abgeordnetenhaus explizit auf diesen Punkt und befürwortete die Nutzung des Internets durch Strafgefangene. Seine diesbezüglichen Äußerungen sind vollkommen richtig: „Ersichtlich dient ein Internetzugang für Strafgefangene dem Resozialisierungsziel, indem er beispielsweise die Suche nach einem Arbeitsplatz oder einer Wohnung für die Zeit nach der Entlassung erleichtert. Ferner spricht in unserer heutigen Informationsgesellschaft der Angleichungsgrundsatz besonders stark für eine Nutzung des Internets durch Strafgefangene. Eine Kommunikation über das Internet ist zudem besonders gut geeignet, den schädlichen Folgen des Strafvollzugs entgegenzuwirken, denn der Kontakt zur Familie und zu Freunden kann auf diese Weise auch über einen längeren Zeitraum hinweg aufrechterhalten werden.“ Doch soweit ich das sehe, wird gerade der letzte Punkt nicht vollständig durch das Pilotprojekt abgedeckt. Das fiel auch dem Sachverständigen Knauer auf und so fordert er folgerichtig: „Vorzugswürdig wäre eine Regelung, die dem Gefangenen einen Anspruch auf eine Nutzung des Internets gibt und bei Missbrauchsrisiken Einschränkungen zulässt.“ Laut dem Protokoll der Anhörung fragte zu diesem Punkt der Abgeordnete Kohlmeier noch einmal nach und erhielt tatsächlich weitere Antworten. Niemand sprach sich gegen einen (limitierten) Internetzugang aus und der Sachverständige Knauer ergänzte seine Ausführungen noch: „Ob die Vorbereitung von Fluchten aus dem Strafvollzug ein ernsthaftes Problem ist, welches spezifisch am Internet hängen würde, das wage ich anzuzweifeln. Ich würde die Augen nicht vor einer Begehung von Straftaten beispielsweise bei Personen verschließen, die wegen Internetpornografie, Heiratsschwindel oder auch wegen Versandhausbetrug über das Internet einsitzen. Das wären Dinge, wo auch ich wachsam wäre, wo ich aber Einschränkungen vorsehen würde, und zwar einen Anspruch in angemessenem Umfang und eine bestimmte Abgrenzung, aber auch ein kompletter Ausschluss bei schwer Riskantgefangenen. Ich könnte mir eine komplette Kontrolle der Kommunikation bei Leuten vorstellen, wo ein Restrisiko bleibt, ich will keine Namen nennen, aber mir fallen Gefangene ein, die in der Bundesrepublik einsitzen, wo ich mich fragen würde, welche Ängste man hätte, in welcher Weise sie das Internet missbrauchen könnten.“ Sicherlich kann das Pilotprojekt schon jetzt starten, der Änderungsantrag von Piraten, Grünen und LINKEN im Hinblick auf den § 40 des Gesetzes ist allerdings klarer. Es wäre also schön, wenn der § 40 Abs. 1 am Ende tatsächlich lauten würde: „Die Gefangenen haben das Recht, in angemessenem Umfang über das Internet mit der Außenwelt zu kommunizieren.“ Dies würde im Übrigen auch ermöglichen sich E-Books herunterzuladen und sich an der Kommunikation via sog. sozialer Medien zu beteiligen oder diese zumindest lesen zu können. Im Hinblick auf den Angleichungs- und Resozialisierungsgrundsatz wäre das ausgesprochen sinnvoll.

Ich wünsche dem Pilotprojekt viel Erfolg. Ich hoffe, es wird irgendwann mehr als ein Pilotprojekt, nämlich Standard. Ein wenig erweitert vielleicht sogar. Und möglicherweise ziehen ja ein paar Bundesländer nach und starten ähnliche Projekte. Brandenburg, Thüringen – wie wäre es mit einem solchen Projekt?

Ausschuss und Vermittlungsausschuss

Der Unterschied zwischen Ausschuss und Vermittlungsausschuss war der entscheidende Grund für die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes zur spiegelbildlichen Zusammensetzung von Arbeitsgruppen im Vermittlungsausschuss.

Der Entscheidungssatz des Bundesverfassungsgerichtes lautet: „Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit von Parlament und Ausschüssen gilt nicht für Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses, unabhängig davon, ob diese durch einen förmlichen Beschluss des Ausschusses oder durch eine informelle Entscheidung eingerichtet werden“.

Worum ging es eigentlich?

Nach Art. 77 Abs. 2 GG  gibt es einen aus Mitgliedern des Bundestages und des Bundesrates für die gemeinsame Beratung von Vorlagen gebildeten Ausschuss. Dieser Ausschuss heißt Vermittlungsausschuss. Die Zusammensetzung und das Verfahren dieses Ausschusses regelt eine Geschäftsordnung. Bundestag und Bundesrat entsenden je 16 ihrer Mitglieder in den ständigen Vermittlungsausschuss. Beschlüsse des Vermittlungsausschusses bedürfen der Mehrheit der anwesenden Mitglieder. Der Vermittlungsausschuss kann Unterausschüsse bilden, in der Geschäftsordnung sind Arbeitsgruppen nicht vorgesehen. Im Zeitraum 2009-2013 (17. Wahlperiode des Deutschen Bundestages) teilten sich die 16 Mitglieder des Bundestages im Vermittlungsausschuss auf die Fraktionen wie folgt auf: CDU/CSU sieben Mitglieder, SPD vier Mitglieder, FDP und DIE LINKE jeweils zwei Mitglieder und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN ein Mitglied.

Der Bundestag beschloss ein Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch, der Bundesrat versagte dem Gesetz die Zustimmung, der Vermittlungsausschuss wurde auf Verlangen der Bundesregierung einberufen. Der Vermittlungsausschuss traf sich zu einer informellen Sitzung (eine ordentliche Sitzung wurde nicht einberufen) und beschloss die Einrichtung einer Arbeitsgruppe. Die Vertreter/innen der Fraktion DIE LINKE nahmen an dem informellen Treffen teil, in der Arbeitsgruppe sollten vier Abgeordnete des Deutschen Bundestages vertreten sein. Die Arbeitsgruppe sollte Möglichkeiten eines Kompromisses sondieren und Vorschläge ausarbeiten, sie tagte am 20./21. Dezember 2010 und am 7./19. Januar 2011. Die Mitglieder der Fraktion DIE LINKE im Vermittlungsausschuss wurden bei der Zusammensetzung der Arbeitsgruppe nicht berücksichtigt. Ein expliziter Antrag (Katja Kipping in die Arbeitsgruppe zu entsenden) wurde abgelehnt. Daraufhin wurde mit Datum vom 3. Januar 2011 in einer einstweilige Anordnung begehrt festzustellen, dass die Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1, Art. 20 Abs. 2 und Art. 77 Abs. 2 GG dadurch verletzt seien, dass die Bundestagsabgeordnete Katja Kipping nicht zum Mitglied der Arbeitsgruppe ernannt und ihr die Möglichkeit zur Mitwirkung in dieser Arbeitsgruppe damit verwehrt wurde. Es wurde weiter beantragt die Mitarbeit zu gewähren. Daraufhin wurde seitens des Vermittlungsausschusses am 5. Januar 2011 der Fraktion DIE LINKE die Möglichkeit eröffnet eine/n Vertreter/in in die Arbeitsgruppe zu entsenden. Die Fraktion machte davon Gebrauch und entsadte die Abgeordnete Diana Golze. Diese nahm an den Beratungen der Unterarbeitsgruppe zu dem Thema „Bildungspaket“ teil. Die Abgeordnete Dagmar Enkelmann nahm an der Unterarbeitsgruppe „Regelsatz“, und der Abgeordnete Ulrich Maurer an der Unterarbeitsgruppe „Mindestlohn“ teil. Daraufhin wurde auf die Entscheidung hinsichtlich einer einstweiligen Anordnung verzichtet.

Beim Treffen der Arbeitsgruppe am 19. Januar wurde festgestellt, dass kein mehrheitsfähiger Vorschlag erarbeitet wurde, der Vermittlungsausschuss trat zusammen und vertagte sich, da er zu keinem Ergebnis kam. Es wurden informelle Gespräche vereinbart und diese fanden auch statt. Der Teilnehmer/innenkreis der Gespräch steht nicht sicher fest, die Fraktion DIE LINKE durfte sich an diesen Gesprächen nicht beteiligen. Am 11. Februar 2011 wurde der Vermittlungsausschuss erneut angerufen. Bei den dann stattfindenden Verhandlungen zwischen verschiedenen Politikern aus Bund und Ländern unter Einbeziehung der Fraktionsvorsitzenden von CDU/CSU, SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP wurde ein Vorschlag erarbeitet, der den Mitgliedern des Vermittlungsausschusses am 22. Februar 2011 um 16:33 Uhr zugesandt wurde. Der Vermittlungsausschuss tagte am gleichen Tag von 18:40 Uhr bis 0:30 Uhr und am 23. Februar 2011 von 11:20 Uhr bis 12:30 Uhr. Seine Beschlussempfehlung wurde vom Bundestag am 25. Februar 2011 angenommen, der Bundesrat stimmte am gleichen Tag zu.

Am 5. Juli 2011 wurde beim Bundesverfassungsgericht ein weiterer Antrag gestellt. Mit diesem sollte festgestellt werden, dass die Rechte der Antragsteller auch dadurch verletzt wurden, dass abgelehnt wurde Dagmar Enkelmann zum Mitglied der vom Vermittlungsausschuss eingesetzten informellen Gesprächsrunde zu ernennen und ihr dort die Möglichkeit zur Mitwirkung zu geben.

Was hat das Bundesverfassungsgericht nun entschieden?

Das Bundesverfassungsgericht sieht in der Ablehnung, ein Mitglied der Fraktion DIE LINKE zum Mitglied der Arbeitsgruppe des Vermittlungsausschusses zu bestimmen und diesem Mitglied damit die Möglichkeit zur Mitwirkung in dieser Arbeitsgruppe zu geben, keine Rechtsverletzung. (vgl. Rdn. 90).

Die auf diesen Satz folgenden Ausführungen lassen zunächst etwas anderes erwarten. In Rdn. 93 wird noch darauf verwiesen, dass „grundsätzlich jeder Ausschuss ein verkleinertes Abbild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums widerspiegeln“ muss. Auch die Ausführung in Rdn. 94 wonach „Gremien und Funktionen, die lediglich organisatorischer Art sind und daher nicht dem Einfluss des Prinzips gleichberechtigter Teilnahme an den dem Bundestag nach dem Grundgesetz übertragenen Aufgaben unterliegen“ sind für sich genommen in Ordnung. In Rdn. 99 wird sogar explizit erwähnt, dass der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit auch für die Wahl der Mitglieder des Bundestages im Vermittlungsausschuss gilt. „Dieser ist zwar als gemeinsamer Ausschuss zweier Verfassungsorgane nicht ohne weiteres mit einem Ausschuss des Bundestages vergleichbar, seine Bedeutung im Gesetzgebungsverfahren steht aber der Aufgabenwahrnehmung durch Ausschüsse des Bundestages nicht nach. Die gestaltende Vorbereitung eines Gesetzesbeschlusses betrifft die zentrale Aufgabe des Deutschen Bundestages. Der Vermittlungsausschuss hat im Gesetzgebungsverfahren eine herausgehobene und in gewissem Umfang verselbständigte Stellung (…).“ In Ergänzung dazu formuliert das Bundesverfassungsgericht (Rdn. 100): „Funktion und Aufgabe des Vermittlungsausschusses erfordern keine zwingende Ausrichtung der Besetzung des Ausschusses am Mehrheitsprinzip in einem Umfang, dass der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit im Zweifel zu weichen hätte.“ Sehr richtig und sehr logisch.

Doch dann versucht sich das Bundesverfassungsgericht in einer Argumentation, warum dies für Arbeitsgruppen nicht zu gelten hat (Rdn. 101): „Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit von Parlament und Ausschüssen gilt jedoch nicht für Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses, unabhängig davon, ob diese durch einen förmlichen Beschluss des Ausschusses oder durch eine informelle Entscheidung eingerichtet werden“.  Warum das? Die Ausgestaltung der Organisation und des Geschäftsgangs unterliege der Geschäftsordnungsautonomie (Rdn. 102), meint das Bundesverfassungsgericht. Diese sehe zwar die Möglichkeit vor, Unterausschüsse einsetzen zu können, regelt aber nicht die Zusammensetzung der Unterausschüsse. Und weil die Geschäftsordnungsautonomie weit sei, müsse lediglich geprüft werden, „ob zwingende verfassungsrechtliche Vorgaben für die Besetzung und die Mitwirkungsbefugnisse der im Vermittlungsausschuss vertretenen Abgeordneten in diesen Gremien eingehalten sind„. Das verneint das Bundesverfassungsgericht dann. In Rdn. 103 heißt es: „Weder erstreckt sich die grundsätzlich gleiche Mitwirkungsbefugnis aller Abgeordneten des Deutschen Bundestages an der parlamentarischen Willensbildung auf Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses, noch sind diese dergestalt in die Repräsentation des Volkes durch das Parlament einbezogen, dass eine möglichst getreue Abbildung der Stärke der im Plenum des Bundestages vertretenen Fraktionen in diesen Arbeitsgruppen erforderlich wäre.“ Eine steile These, die das Bundesverfassungsgericht dann (Rdn. 104) damit begründet, dass die „eingerichteten Arbeitsgruppen (…) zwar nicht rein organisatorischer Natur (sind), sondern (…) die Aufgabe (haben), durch intensive Sacharbeit an der Findung eines mehrheitsfähigen Kompromisses zu einem Gesetzgebungsvorhaben mitzuwirken. Durch die von den Arbeitsgruppen erarbeiteten Kompromissvorschläge kommt es auch zweifellos zu einer inhaltlichen Vorformung der Willensbildung im Vermittlungsausschuss. Dies entspricht aber der spezifischen Arbeitsweise im Vermittlungsausschuss, die weder mit dem deliberativen Verfahren im Bundestag noch mit der Entscheidungsfindung im Bundesrat gleichzusetzen ist.„.

Das ist jetzt aber zweimal im Kreis gedreht. Der Vermittlungsausschuss muss spiegelbildlich zusammengesetzt sein. Seine Arbeitsgruppen nicht. Obwohl diese die Aufgabe haben, durch intensive Sacharbeit an einem Kompromiss zu einem Gesetzgebungsvorhaben mitzuwirken und es durch deren Ergebnis zu einer inhaltlichen Vorformung der Willensbildung des Vermittlungsausschusses kommt. Also quasi wie die Ausschüsse des Bundestages, die ja spiegelbildlich zusammengesetzt sein müssen. Um diesem Argument zu entgehen, wird dann schnell behauptet, eigentlich sei das alles doch anders als in den Ausschüssen des Bundestages. Das Bundesverfassungsgericht sieht den Unterschied zwischen Vermittlungsausschuss und Verfahren im Bundestag in der Delibaration, laut Duden synonym für Beratschlagung und Überlegung. Natürlich wollte das Bundesverfassungsgericht nicht sagen, dass im Vermittlungsausschuss nicht beratschlagt und nicht überlegt wird. Vermutlich meinte das Bundesverfassungsgericht eher sowas wie Öffentlichkeit des Verfahrens. Das wird deutlich, wenn sich die weitere Begründung des Bundesverfassungsgerichtes angesehen wird. In Rdn. 105 heißt es: „Zweck und Ziel des Vermittlungsverfahrens ist das Erzielen eines politischen Kompromisses zwischen den beiden Gesetzgebungskörperschaften, nicht die nochmalige freie Beratung des Gesetzgebungsvorschlages„. Das Vermittlungsverfahren diene „nicht der öffentlichen parlamentarischen Verhandlung und Beschlussfassung im Sinne von Art. 42 Abs. 1 und 2 GG, auf die sich die aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG abzuleitende gleiche Mitwirkungsbefugnis aller Abgeordneten des Deutschen Bundestages in erster Linie bezieht„. Der Artikel 42 GG bezieht sich aber unter anderem auf das öffentliche Verhandeln im Bundestag. In Rdn. 105 sieht das Bundesverfassungsgericht beim Vermittlungsausschuss eine „Befugnis, sich formeller und informeller Gremien zur Vorbereitung der Beschlussfassung zu bedienen, die im Hinblick auf das jeweils anstehende Thema nach anderen Kriterien als demjenigen der Spiegelbildlichkeit zusammengesetzt sind. Der Vermittlungsausschuss ist kein Entscheidungsorgan (…) … „.

Na holla. Jetzt gerät aber einiges komplett durcheinander. Das mit dem Entscheidungsorgan kann kein Argument sein, schließlich hat das Bundesverfassungsgericht in der gleichen Entscheidung an anderer Stelle die spiegelbildliche Zusammensetzung des Vermittlungsausschusses ausdrücklich bestätigt. Wenn nun aber das Kriterium ist, das es eine Geschäftsordnungsautonomie gibt und dass das Vermittlungsverfahren nicht der öffentlichen parlamentarischen Verhandlung und Beschlussfassung dient, was bedeutet das für die Ausschüsse, bei denen das Bundesverfassungsgericht eine Spiegelbildlichkeit fordert? Auch diese sind keine Entscheidungsorgane, sie bereiten Beschlussempfehlungen vor und tagen -bedauerlicherweise- in der Regel nichtöffentlich. Der Verweis auf eine im Rahmen einer Geschäftsordnung bestehende Möglichkeit autonomer Verfahrensgestaltung mit der Befugnis formelle und informelle Gremien zur Vorbereitung zu bilden, die anderen Kriterien als denen der Spiegelbildlichkeit entsprechen, kann ein -vom BVerfG sicherlich nicht beabsichtigter Türöffner sein. Gerde weil Ausschüsse mit dem Vermittlungsausschuss in gewisser Weise vergleichbar sind (bereiten Entscheidungen vor, tagen nichtöffentlich), wäre es denkbar die so getroffene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes auch auf Ausschüsse anzuwenden. Genau das hat das Bundesverfassungsgericht aber bislang -zu Recht- immer abgelehnt.

Es wird aber noch kurioser. Das Bundesverfassungsgericht verweist (Rdn. 107) auf folgendes: „In der Praxis des Vermittlungsausschusses dient die Einsetzung von Arbeitsgruppen bei schwierigen und komplexen Materien vor allem der Einbeziehung externen Fachwissens, etwa durch die Beteiligung der Fachpolitiker der Fraktionen, von Fachbeamten der Ministerien oder sonstigen Sachverständigen„. Ja, ja. Da steht Fachpolitiker der Fraktionen. Nur genau das hat das BVerfG ja gerade ausgeschlossen. Wenn keine Spiegelbildlichkeit, dann sind eben nicht alle Fraktionen beteiligt. Kann man machen, musss man aber nicht machen. Ist im Hinblick auf Konsens auch nicht gerade klug.

Vielleicht erschien dem Bundesverfassungsgericht das alles doch nicht so richtig überzeugend zu sein. Also unternimmt es einen weiteren Versuch (Rdn. 108) einen Unterschied zwischen Vermittlungsausschuss und Ausschüssen des Bundestages zu konstruieren. Der Vermittlungsausschuss „muss abschließend über die Vorlage oder die Vorlagen aus der Arbeitsgruppe oder den Arbeitsgruppen Beschluss fassen. Er befindet sich dabei auch nicht wie der Bundestag in Bezug auf den Einigungsvorschlag des Ausschusses nach Art. 77 Abs. 2 Satz 5 GG in einer Ratifikationslage. Vielmehr steht es ihm frei, die Ergebnisse der Arbeitsgruppen zu übernehmen, insgesamt abzulehnen oder abzuändern„. Genau das kann der Bundestag aber auch. Die Ausschüsse legen häufig Gesetzentwürfe in der Ausschussfassung, d.h. mit Änderungen aus der Ausschusssitzung, vor. Dazu können Änderungsanträge gestellt werden, die im Bundestag abgestimmt werden. Die Gesetzentwürfe können auch abgelehnt oder angenommen werden. Wo ist jetzt noch mal der Unterschied zwischen Bundestag und Vermittlungsausschuss in Bezug auf diesen Punkt?

Bevor ich nun aber in völliges Kopfschütteln über die Argumentation des Bundesverfassungsgerichtes ausbreche, will ich noch auf richtig gute Ausführungen in Rnd. 111 verweisen. „Für die tatsächliche Möglichkeit, den an einen Parlamentsabgeordneten gerichteten Anforderungen gerecht zu werden, ist der Grad seiner Informiertheit von entscheidender Bedeutung. Nur wenn er über die parlamentarischen Vorhaben so umfassend wie möglich unterrichtet ist und sich deshalb auf sie einstellen kann, vermag er seine politischen Wirkungsmöglichkeiten voll auszuschöpfen (…). Ein Abgeordneter hat im Gesetzgebungsverfahren nicht nur das Recht, im Bundestag abzustimmen (…), sondern auch das Recht zu beraten (…). Eine Beratung verfehlt aber ihren Zweck, wenn über den Beratungsgegenstand keine oder nur unzureichende Informationen zur Verfügung stehen. Abgeordnete bedürfen daher grundsätzlich einer umfassenden Information, um ihren Aufgaben genügen zu können; das gilt insbesondere für parlamentarische Minderheiten (…). Es stellt daher eine Verletzung von Rechten eines Abgeordneten dar, wenn dieser erforderliche Informationen so spät erhält, dass er nicht mehr in der Lage ist, sich fundiert mit diesen zu befassen und sich vor der Beratung oder Abstimmung eine Meinung zu dem Vorgang zu bilden.

Den letzten Satz habe ich jetzt fett gedruckt, weil ich ihn auswendig lernen werde ;-). Ich befürchte, ich werde ihn noch häufig zitieren müssen. Denn wird er ernst genommen hat das fundamentale Auswirkung auf die Arbeit des Bundestages. Nach diesem Satz ist es eben unmöglich mal lange Gesetzentwürfe oder Änderungsanträge kurz vor der Abstimmung einzureichen. Und damit kann ich dann auch dieser Entscheidung noch etwas Positives abgewinnen. :-).