Warum ein Nebentätigkeitsverbot Unsinn ist und es eigentlich um Nebeneinnahmen geht

Nach der Debatte über die Höhe der Diäten von Abgeordneten kommt die Debatte um die Nebentätigkeiten. Das war schon immer so und wird vermutlich auch immer so bleiben.

Eine Nebentätigkeit kann die Unabhängigkeit von Abgeordneten gefährden, sie kann aber auch genau das Gegenteil bewirken. Um dem Transparenzgebot Genüge zu tun (auf der archivierten MdB-Website ist das aber auch alles nachzulesen): Ich habe während meines Abgeordnetenmandates nie die Anwaltszulassung zurückgegeben. Darüber hinaus saß ich im Datenschutzbeirat der Telekom. Die dort erhaltenen Einnahmen wurden gespendet bzw. in die Erweiterung des Angebotes der kostenlosen Rechtsberatung im Wahlkreisbüro gesteckt, abzüglich der darauf zu zahlenden Steuern. Als Anwältin habe ich ab und zu tatsächlich Fälle bearbeitet, meist nicht mehr als zwei Fälle im Jahr und diese Fälle waren meist auch nicht richtig kompliziert. Mir war einfach wichtig, das  »Handwerk« der Anwältin nicht zu verlernen.

Wenn jemand Abgeordnete*r wird und vorher zum Beispiel in einem Handwerksbetrieb oder als Chirurg*in gearbeitet hat und mit dem Mandat einem Nebentätigkeitsverbot unterliegen würde, hätte das zur Folge, dass er/sie aus dem Job einfach raus ist.  Ein Nebentätigkeitsverbot erschwert einen Wiedereinstieg in den vorher ausgeübten Beruf. Das wiederum stärkt weder die Unabhängigkeit von Abgeordneten noch die Ausübung des freien Mandats. Im Gegenteil. Ein Nebentätigkeitsverbot sorgt für Berufspolitiker*innen.

Natürlich bekommt wer  ein Nebentätigkeitsverbot für Abgeordnete fordert, schnell Beifall. Die Formel lautet: Nebentätigkeit gleich Mehrverdienst. Nebentätigkeit bedeutet, zu wenig Zeit für das Mandat zu haben. (Links)populistisch wird dann das Bild von den Abgeordneten gezeichnet, die nicht genügend Geld bekommen können. Ja, natürlich. Die gibt es auch. Diese Argumentation lässt aber eines aus dem Blick. Möglicherweise geht es manchen Abgeordneten gar nicht um den Nebenverdienst, sondern um den Versuch, mit Hilfe einer Nebentätigkeit den Anschluss an den vorher ausgeübten Beruf nicht zu verpassen und somit in diesen Beruf leicht zurückkehren zu können.

Richtigerweise regelt § 44a Abs. 1 AbgG, dass die Ausübung des Mandates im Mittelpunkt der Tätigkeit von Bundestagsabgeordneten steht. Ohne diese Regelung wäre die Sache mit den Diäten von Abgeordneten in vergleichbarer Höhe von Bundesrichter*innen (die allerdings auch in nicht unerheblichem Umfang Nebentätigkeiten ausüben) auch nicht akzeptabel. Dennoch bleiben berufliche Tätigkeiten und Tätigkeiten anderer Art neben dem Mandat grundsätzlich zulässig. Und genau das finde ich richtig. Solange das Mandat im Mittelpunkt steht. Und solange die Regelung des § 44a Abs. 4 AbgG eingehalten wird. Dieser legt fest, dass Tätigkeiten vor Übernahme des Abgeordnetenmandats sowie Tätigkeiten und Einkünfte neben dem Mandat, die auf im Zusammenhang mit der Ausübung des Mandates wichtige Interessenverknüpfungen hinweisen können, anzuzeigen und zu veröffentlichen sind. Das Präsidium kann bei Unterlassen dieser Veröffentlichung ein Ordnungsgeld festsetzen.

Bei der Verabschiedung des ersten Abgeordnetengesetzes im Jahr 1977 hatte ein Sonderausschuss in seiner Materialsammlung für dieses Gesetz eine Berufstätigkeit neben dem Mandat für zulässig angesehen (vgl. S. 9).Er war der Ansicht, es stehe im Ermessen des Abgeordneten,

»wie er sein Mandat ausfüllt. Folgerichtig sollte es auch ihm selbst überlassen bleiben, ob und inwieweit er glaubt, neben dem Mandat noch beruflich tätig sein zu können und zu müssen. Das Parlament braucht zwar Mitglieder, die sich uneingeschränkt der parlamentarischen Tätigkeit widmen. Es wird aber auch durch Abgeordnete bereichert, die in ihrem Beruf tätig bleiben und so ständig und unmittelbar mit dem beruflichen Alltag konfrontiert werden. Der Kontakt zum bisherigen Beruf ist ferner für die Abgeordneten besonders notwendig, die nach Beendigung des Mandats keinen oder nur einen zeitlich begrenzten Wiederbeschäftigungsanspruch besitzen. Das trifft namentlich auf die Angehörigen selbständiger Berufe zu. Für sie ist es unverzichtbar, weiter in ihrem Beruf tätig zu bleiben, um nicht ihre Existenzgrundlage zu verlieren. Würde ihnen diese Möglichkeit genommen, dann könnten sie das mit der Annahme des Mandats verbundene Risiko kaum noch auf sich nehmen.«

Im Bericht der Unabhängigen Kommission zu Fragen des Abgeordnetenrechts aus der 17. Wahlperiode (2009-2013) findet sich zum Aspekt der Nebentätigkeit folgende Aussage:

»Wer in das Mandat Erfahrungen aus einem Beruf mitbringt, hat insoweit einen Vorteil, der dem ganzen Parlament zugute kommt. Auch deshalb muss es bei aller Professionalisierung dabei bleiben, dass das Bundestagsmandat zwar für die Abgeordneten im Mittelpunkt steht, aber mit Berufs- und Erwerbstätigkeiten im Lebenslauf vereinbart werden kann, weil damit die berufliche Zukunft nach dem Mandat besser gesichert und so die Unabhängigkeit des Abgeordneten gestärkt wird.«

Nun könnte der berechtigte Einwand kommen, es gibt bestimmt auch Nebentätigkeiten, die mit der Wahrnehmung eines Mandates unvereinbar sind. Abstrakt richtig. Nur konkret  wird es schwierig. Welches formale Kriterium soll es denn sein?  Formale Kriterien sind der einzig gangbare Weg einer Abgrenzung, da andernfalls je nach politischem Gutdünken etwas erlaubt und verboten werden kann. Ohne formale Kriterien beispielsweise könnte es passieren, dass eine Nebentätigkeit als Gewerkschaftssekretärin mit der Tätigkeit als vereinbar und zulässig erklärt wird, die Nebentätigkeit als Mitarbeiterin in einer Wirtschaftsvereinigung aber nicht. Wenn also eine formale Unvereinbarkeit schwer zu regeln ist, gäbe es eine andere Lösung. Sinnvoll wären Befangenheitsregelungen, also Regelungen, mit denen geklärt wird, an welcher Stelle Abgeordnete von der Abstimmung ausgeschlossen sind, weil sie in eigenen Angelegenheiten entscheiden würden. Auch das schreibt sich leichter als es durchzusetzen ist, weil ja Abgeordnete fast von allen Regelungen auch direkt betroffen sind. Insofern müsste wohl präzisiert werden, dass Abgeordnete von der Abstimmung ausgeschlossen sind, wenn sie über Angelegenheiten abstimmen, die sie in ihrem Nebenverdienst unmittelbar betreffen.

Das BVerfG hat in seinem grundlegenden Urteil vom 4. Juli 2007 die Zulässigkeit von Nebentätigkeiten bestätigt:

»Aus Art. 48 Abs. 2 GG, demzufolge niemand gehindert werden darf, das Amt eines Abgeordneten zu übernehmen und auszuüben, und eine Kündigung oder Entlassung aus diesem Grunde unzulässig ist, und ebenso aus Art. 137 Abs. 1 GG, der den Gesetzgeber zu Beschränkungen der Wählbarkeit von Angehörigen des öffentlichen Dienstes ermächtigt, ist – unbestritten – zu schließen, dass das Grundgesetz die Ausübung eines Berufs neben dem Abgeordnetenmandat zulässt. (…) Die Freiheit des Mandats ist allerdings nicht schrankenlos gewährleistet. Sie kann durch andere Rechtsgüter von Verfassungsrang begrenzt werden. Die Repräsentations- und Funktionsfähigkeit des Parlaments sind als solche Rechtsgüter anerkannt.«

Auch das eröffnet Spielraum, die Nebentätigkeit nicht grenzenlos zu gewähren. Abgeordnete, die sich um ein Mandat bewerben, wissen  vorher um die mit dem Mandat verbundenen Regeln und gegebenenfalls auch Einschränkungen – zum Beispiel im Hinblick auf eine Nebentätigkeit und die Veröffentlichung von Nebenverdiensten. Vor diesem Hintergrund kann sich jeder entscheiden, ob er/sie sich um ein Mandat bewirbt. Da das BVerfG auch die »Mittelpunktregelung« als zulässig angesehen hat, kann die Nebentätigkeit meines Erachtens auch beschränkt, aber eben nicht verboten werden. Das BVerfG hat dazu ausgeführt:

»Das Mandat aus eigenem Entschluss nicht wahrzunehmen, ist mit dem Repräsentationsprinzip unvereinbar. Die Pflichtenstellung umfasst auch, dass jeder einzelne Abgeordnete in einer Weise und einem Umfang an den parlamentarischen Aufgaben teilnimmt, die deren Erfüllung gewährleistet.“ 

Das BVerfG sieht das verfassungsrechtliche Leitbild des Abgeordneten gemäß Art. 38 Abs. 3 GG in dem Sinne,

„… dass die Ausübung des Mandats im Mittelpunkt der Tätigkeit eines Mitglieds des Deutschen Bundestages steht (§ 44 a Abs. 1 Satz 1 AbgG) und unbeschadet dieser Verpflichtung Tätigkeiten beruflicher oder anderer Art neben dem Mandat zulässig bleiben (§ 44 a Abs. 1 Satz 2 AbgG).«

Ein Nebentätigkeitsverbot ist schon juristisch schwer zu begründen. Es ist aber eben auch politisch falsch. Ein Nebentätigkeitsverbot fördert das Entstehen von »Politikerkarrieren«. Wird  Abgeordneten untersagt, auch nur auf bescheidenem Niveau in ihrem Beruf weiter zu arbeiten, wächst die Gefahr, dass mögliche Wahlbewerber*innen sich von vornherein nicht um ein Mandat bewerben. Außerdem werden Abgeordnete umso mehr um ein erneutes Mandat kämpfen, je länger sie aus ihrem Beruf raus sind. Je stärker Abgeordnete aber auf ein Mandat zur Sicherung des Lebensunterhaltes angewiesen sind, desto weniger unabhängig sind sie in der Ausübung des Mandates. Im Extremfall könnte ein Nebentätigkeitsverbot also dazu führen, dass die Auswahl der Wahlbewerber*innen oder die Bereitschaft, aus dem Mandat nach einer gewissen Zeit auszuscheiden, sinkt. Es ist deshalb sinnvoll, Abgeordneten – auf bescheidenem Niveau – neben dem Mandat eine Nebentätigkeit zu gestatten.

Es wird immer über Nebentätigkeiten geredet, vermutlich geht es aber eigentlich primär um die Nebeneinnahmen. Ein Verbot von Nebeneinnahmen gibt es aber nicht, das wird auch öffentlich kaum debattiert. Das Problem sind hier u.a. die Veröffentlichungspflichten, die konsequent auf Tätigkeiten und nicht auf Einnahmen abstellen. Die entscheidende Lücke der derzeitigen Regelung zur Veröffentlichung von Nebeneinnahmen liegt in der fehlenden Veröffentlichungspflicht von Unternehmensbeteiligungen und Einkünften aus Kapitalbeteiligungen oder Vermietungen. Die Verhaltensregeln verlangen im Regelfall die Anzeige von »Tätigkeiten«. Eine Beteiligung an Kapital- und Personengesellschaften muss nur angezeigt werden, wenn »dadurch ein wesentlicher wirtschaftlicher Einfluss auf ein Unternehmen begründet wird«. Im Sinne von Transparenz und vor allem im Hinblick auf Interessenkollisionen ist aber eine Veröffentlichungspflicht aller Nebeneinnahmen sinnvoll. Erst das ermöglicht einen umfassenden Überblick über Verbindungen und Verpflichtungen und ist eine Voraussetzung, über Befangenheitsregelungen nachzudenken. Die Veröffentlichung aller Nebeneinnahmen ermöglicht denjenigen, die es wollen, zu erfahren, aus welchen Quellen Abgeordnete Einnahmen neben dem Mandat dem Grunde nach beziehen. Die Veröffentlichungspflicht von Nebeneinnahmen lässt vereinfachte und populistische Argumentationsmuster des Inhalts, »alle von der Wirtschaft gekauft« oder »Politiker entscheiden nur nach Vorgabe der Wirtschaft«, leerlaufen. Bei Bedarf kann die Veröffentlichung von Nebeneinnahmen verbunden werden mit der Veröffentlichung der für die Nebeneinnahmen zwingend notwendigen Ausgaben (Um es an einem Beispiel zu verdeutlichen: Ich hatte 2013 Einnahmen aus Anwaltstätigkeit in Höhe von 120,67 Euro. Dieser Einnahme standen weitaus größere Pflichtausgaben im Zusammenhang mit der Beibehaltung der Anwaltszulassung gegenüber.) Die zwingende Veröffentlichung von Nebeneinnahmen aller Art muss aber sicherstellen, dass gesetzlich vorgeschriebene Verschwiegenheitspflichten eingehalten werden können. Eine Anrechnung von Nebenverdiensten auf die Abgeordnetenentschädigung halte ich für denkbar, ob sie verfassungsrechtlich wirklich zulässig wäre, ist eine spannende Frage, die ja vielleicht irgendwann irgendwer mal beantworten kann.  Verrechnungen auf die Diät sind im Übrigen nichts Ungewöhnliches. Der § 29 AbgG enthält beispielsweise Anrechnungsregelungen beim Zusammentreffen mehrerer Bezüge aus öffentlichen Kassen. Diese Verrechnungsregelung ist ein weiteres Argument für die grundsätzliche Befürwortung einer allgemeinen Anrechnungsregelung: Eine solche würde die Abgeordneten im Hinblick auf Nebeneinnahmen gleichstellen.

Abgeordnete, Nebenverdienst, Veröffentlichungspflicht und Anrechnung

Gerade wurden wieder die Nebenverdienste von Abgeordneten veröffentlicht und schon geht sie wieder los, die Debatte zur Zulässigkeit von Nebentätigkeiten von Abgeordneten.

Ich selbst veröffentliche meine Nebenverdienste. Diese setzen sich aus den Geldern für die Sitzungen im Datenschutzbeirat der Deutschen Telekom (werden nach Abzug der Steuern gespendet) und einigen wenigen Mandaten als Rechtsanwältin zusammen.

Um es vorweg zu sagen: Ich halte nichts von einem Verbot der Nebentätigkeit von Abgeordneten, viel von einer Veröffentlichung sämtlicher Nebeneinnahmen und kann mir eine Anrechnungsregelung für Nebeneinnahmen gut vorstellen.

Wenn ich das nun versuche zu begründen, dann beziehe ich mich dabei im Wesentlichen auf Ausführungen, die ich bereits hier gemacht habe.

Nebentätigkeitsverbot 

Ich fange mal praktisch an: Ein Nebentätigkeitsverbot würde für mich bedeuten, dass ich während meiner Zeit als Abgeordnete keinerlei Mandate als Rechtsanwältin bearbeiten dürfte. Ich würde damit Gefahr laufen, das Handwerk der Rechtsanwältin zu verlernen. Möglicherweise müsste ich infolge der Nichtausübung der Rechtsanwaltstätigkeit sogar meine Anwaltszulassung zurückgeben. Ein Verbot der Nebentätigkeit würde somit für mich einen Wiedereinstieg in meinen Beruf nach Beendigung des Mandates erschweren.

Neben juristischen Argumenten -auf die ich gleich noch eingehen werde- gibt es aus meiner Sicht aber vor allem politische Gründe, warum ein Nebentätigkeitsverbot nicht sinnvoll ist. Ein Nebentätigkeitsverbot fördert das Entstehen von „Politikerkarrieren„. Wird Abgeordneten untersagt, auch nur auf bescheidenem Niveau in ihrem Beruf weiter zu arbeiten, wächst die Gefahr, dass mögliche Wahlbewerber*innen sich von vornherein nicht um ein Mandat bewerben. Insbesondere für Selbstständige wäre ein Verbot von Nebentätigkeiten im Regelfall das „Aus“ im bisherigen Beruf. Sollten sie sich dennoch um ein Mandat bewerben und es auch antreten, ist ihre Unabhängigkeit infrage gestellt. Je stärker Abgeordnete auf ein Mandat zur Sicherung des Lebensunterhaltes angewiesen sind, desto weniger unabhängig sind sie in der Ausübung des Mandates. Im Extremfall könnte ein Nebentätigkeitsverbot dazu führen, dass die Auswahl der Wahlbewerberinnen oder die Bereitschaft, aus dem Mandat nach einer gewissen Zeit auszuscheiden, sinkt. Es ist deshalb auch aus verfassungspolitischen Gründen sinnvoll, Abgeordneten – auf bescheidenem Niveau – neben dem Mandat eine Nebentätigkeit zu gestatten.

Nun fordert richtigerweise der § 44a Abs. 1 AbgG (Abgeordnetengesetz), dass die Ausübung des Mandates im Mittelpunkt der Tätigkeit einer Bundestagsabgeordneten steht. Ohne diese Regelung wäre die Vollalimentation von Abgeordneten in vergleichbarer Höhe einer Richterin am Obersten Gerichtshof des Bundes auch nicht akzeptabel. Dennoch bleiben berufliche Tätigkeiten und Tätigkeiten anderer Art neben dem Mandat grundsätzlich zulässig. Und das ist auch gut so.

Bei der Verabschiedung des ersten Abgeordnetengesetzes im Jahr 1977 hat ein Sonderausschuss in seiner Materialsammlung für dieses Gesetz eine Berufstätigkeit neben dem Mandat für zulässig angesehen. Er war der Ansicht, es stehe im Ermessen des Abgeordneten,

„wie er sein Mandat ausfüllt. Folgerichtig sollte es auch ihm selbst überlassen bleiben, ob und inwieweit er glaubt, neben dem Mandat noch beruflich tätig sein zu können und zu müssen. Das Parlament braucht zwar Mitglieder, die sich uneingeschränkt der parlamentarischen Tätigkeit widmen. Es wird aber auch durch Abgeordnete bereichert, die in ihrem Beruf tätig bleiben und so ständig und unmittelbar mit dem beruflichen Alltag konfrontiert werden. Der Kontakt zum bisherigen Beruf ist ferner für die Abgeordneten besonders notwendig, die nach Beendigung des Mandats keinen oder nur einen zeitlich begrenzten Wiederbeschäftigungsanspruch besitzen. Das trifft namentlich auf die Angehörigen selbständiger Berufe zu. Für sie ist es unverzichtbar, weiter in ihrem Beruf tätig zu bleiben, um nicht ihre Existenzgrundlage zu verlieren. Würde ihnen diese Möglichkeit genommen, dann könnten sie das mit der Annahme des Mandats verbundene Risiko kaum noch auf sich nehmen.“

Im Bericht der Unabhängigen Kommission zu Fragen des Abgeordnetenrechts aus der 17. Wahlperiode (2009-2013) des Bundestages findet sich zu diesem Aspekt folgende Aussage:

„Wer in das Mandat Erfahrungen aus einem Beruf mitbringt, hat insoweit einen Vorteil, der dem ganzen Parlament zugute kommt. Auch deshalb muss es bei aller Professionalisierung dabei bleiben, dass das Bundestagsmandat zwar für die Abgeordneten im Mittelpunkt steht, aber mit Berufs- und Erwerbstätigkeiten im Lebenslauf vereinbart werden kann, weil damit die berufliche Zukunft nach dem Mandat besser gesichert und so die Unabhängigkeit des Abgeordneten gestärkt wird.“

Dass eine Nebentätigkeit neben dem Mandat zulässig ist, hat das Bundesverfassungsgericht in seinem grundlegenden Urteil vom 4. Juli 2007 bestätigt:

Aus Art. 48 Abs. 2 GG, demzufolge niemand gehindert werden darf, das Amt eines Abgeordneten zu übernehmen und auszuüben, und eine Kündigung oder Entlassung aus diesem Grunde unzulässig ist, und ebenso aus Art. 137 Abs. 1 GG, der den Gesetzgeber zu Beschränkungen der Wählbarkeit von Angehörigen des öffentlichen Dienstes ermächtigt, ist – unbestritten – zu schließen, dass das Grundgesetz die Ausübung eines Berufs neben dem Abgeordnetenmandat zulässt.“

Auf der anderen Seite hat das Bundesverfassungsgericht aber auch deutlich gemacht, dass der Freiheit des Mandates, auf das sich ja die Akzeptanz der Nebentätigkeit bezieht, Schranken gesetzt sind.

„Die Freiheit des Mandats ist allerdings nicht schrankenlos gewährleistet. Sie kann durch andere Rechtsgüter von Verfassungsrang begrenzt werden. Die Repräsentations- und die Funktionsfähigkeit des Parlaments sind als solche Rechtsgüter anerkannt.“

Anders als im Wahlrecht macht die Bezugnahme auf die Funktionsfähigkeit des Parlaments hier Sinn. Menschen, die sich um ein Mandat bewerben, wissen vorher um die mit dem Mandat verbundenen Regeln und gegebenenfalls auch Einschränkungen – zum Beispiel im Hinblick auf eine Nebentätigkeit und die Veröffentlichung von Nebenverdiensten. Vor diesem Hintergrund können sie entscheiden, ob sie sich um ein Mandat bewerben oder nicht. Mit der sog. Mittelpunktregelung hat das Bundesverfassungsgericht aber auch klargestellt:

„Nur der Umstand, dass die Abgeordneten bei pflichtgemäßer Wahrnehmung ihres Mandats auch zeitlich in einem Umfang in Anspruch genommen sind, der es in der Regel unmöglich macht, daneben den Lebensunterhalt anderweitig zu bestreiten, rechtfertigt den Anspruch, dass ihnen ein voller Lebensunterhalt aus Steuermitteln, die die Bürger aufbringen, finanziert wird. (…) Der Gesetzgeber durfte in Wahrnehmung seiner Kompetenz gemäß Art. 38 Abs. 3 GG das verfassungsrechtliche Leitbild des Abgeordneten in dem Sinne nachzeichnen, dass die Ausübung des Mandats im Mittelpunkt der Tätigkeit eines Mitglieds des Deutschen Bundestages steht (§ 44 a Abs. 1 Satz 1 AbgG) und unbeschadet dieser Verpflichtung Tätigkeiten beruflicher oder anderer Art neben dem Mandat zulässig bleiben (§ 44 a Abs. 1 Satz 2 AbgG).“

Interessant ist allerdings, dass diese Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes nicht unumstritten war. Vier Richter*innen vertraten eine abweichende Meinung. Sie argumentierten unter Verweis auf das Behinderungsverbot des Art. 48 Abs. 2 Grundgesetz:

Auch deshalb darf dem Abgeordneten eine berufliche Tätigkeit neben seinem Abgeordnetenmandat nicht unverhältnismäßig erschwert, unmöglich gemacht oder gar verboten werden. Das Behinderungsverbot erschöpft sich nicht darin, der Übernahme und Ausübung des Mandats aus dem beruflichen Bereich des Abgeordneten keine Hindernisse erwachsen zu lassen; vielmehr zielt es darauf ab, dem Abgeordneten im Rahmen des Möglichen die Chance zu geben, Mandat und Beruf miteinander zu verbinden.“

Mit anderen Worten: Würde es nach diesen vier Richter*innen gehen, dann gäbe es (noch) weniger Einschränkungen für eine Nebentätigkeit, selbst die „Mittelpunktregelung“ des AbgG wäre aus dieser Sicht zweifelhaft.

Neben den politischen Gründen sprechen also auch juristische Gründe gegen eine Nebentätigkeitsverbot. Ein solches Verbot würde mit der Grundgesetzregelung in Konflikt geraten, nach der niemand daran gehindert werden darf, sich um ein Mandat zu bewerben oder es auszuüben (Art. 48 Abs. 2 S. 1 GG). Ein absolutes Nebentätigkeitsverbot würde auch einen Verstoß gegen den Grundsatz des freien Mandates darstellen. Natürlich gilt dieser Grundsatz nicht absolut, sondern kann durch andere verfassungsrechtliche Rechtfertigungen eingeschränkt werden. Hier liegt die Einschränkung schon durch die Mittelpunktregelung im Abgeordnetengesetz vor. Ein absolutes Verbot der Nebentätigkeit hingegen würde sowohl das Behinderungsverbot als auch das freie Mandat leer laufen lassen.

Es ergibt sich aber noch ein zusätzliches Argument gegen das Verbot von Nebentätigkeiten. Ein Nebentätigkeitsverbot ist kein Verbot von Nebeneinnahmen. Erstaunlicherweise wird dieser Punkt in den öffentlichen Debatten so gut wie nie behandelt. Kritisiert werden Nebenverdienste aus Nebentätigkeiten, kaum aber sonstige Nebeneinnahmen. Die Gleichsetzung Nebenverdienst gleich Nebeneinnahme hat sicherlich auch etwas mit der Veröffentlichungspflicht zu tun (dazu gleich mehr). Wer ein Verbot von Nebentätigkeiten fordert, muss sich fragen lassen, weshalb dann die Gewährung von sonstigen Nebeneinnahmen auch vor dem Hintergrund des Gleichbehandlungsgrundsatzes zulässig sein soll. Wer wiederum Nebenverdienste in Form sonstiger Nebeneinnahmen verbieten will, begibt sich in gefährliches verfassungsrechtliches Fahrwasser. Um es praktisch zu machen: Abgeordnete, die Mitinhaber*in einer Rechtsanwaltskanzlei sind und deren Kanzlei am Jahresende einen Überschuss erzielt, dürfte diesen Überschuss anteilig behalten, allerdings nur, wenn sie ihn nicht selbst durch Nebentätigkeit erarbeitet haben. Da Abgeordnete im Falle von Verlusten der Kanzlei diese genauso mitzutragen haben, kann ihr kaum verwehrt werden, auch am Gewinn zu partizipieren. Ein Ausscheiden aus der Anwaltskanzlei wird wohl aber niemand als Voraussetzung für die Annahme des Mandates fordern. Eine solche Regelung würde nicht nur in die Berufsfreiheit eingreifen, sie wäre auch nicht mit dem Behinderungsverbot bei der Bewerbung um ein Mandat vereinbar. Wenn ein Nebenverdienst durch reine Beteiligung an einer Rechtsanwaltskanzlei aber nicht ausgeschlossen werden soll, wie ließe sich dann begründen, dass Abgeordnete nicht einmal auf bescheidenem Niveau in der Kanzlei Mandate bearbeiten dürfen?

Veröffentlichungspflicht 

Die Veröffentlichungspflicht für Nebenverdienste von Abgeordneten bezieht sich derzeit nur auf Nebenverdienste aus Nebentätigkeiten. Im Sinne von Transparenz und vor allem im Hinblick auf Interessenkollisionen ist aber eine Veröffentlichungspflicht aller Nebeneinnahmen sinnvoll.

Erst die Veröffentlichung aller Nebeneinnahmen ermöglicht einen umfassenden Überblick über Verbindungen und Verpflichtungen von Abgeordneten. Veröffentlicht werden müssen derzeit aber nur die Nebeneinnahmen aus Nebentätigkeiten. Und das ist ein Problem. Auf der Grundlage von § 44b AbgG hat der Bundestag Verhaltensregeln erlassen. Diese legen fest, welche Angaben Abgeordnete im Hinblick auf Nebenverdienste machen müssen. Anzuzeigen sind Tätigkeiten und Verträge, u.a. auch publizistische und Vortragstätigkeit (§ 1 Abs. 2 Ziffer 1), und diese Anzeigepflicht entfällt nur, wenn die Einkünfte 1.000 Euro im Monat oder 10.000 Euro im Jahr nicht übersteigen. Schon das wird -zu Recht- kritisiert und es wird eine Veröffentlichung ab dem ersten Cent gefordert. Auch das ist sinnvoll und richtig. Aber auch das schließt die entscheidende Lücke der derzeitigen Regelung zur Veröffentlichung von Nebenverdiensten nicht. Nötig wäre auch eine Veröffentlichungspflicht von Unternehmensbeteiligungen und Einkünften aus Kapitalbeteiligungen oder Vermietungen. Die Verhaltensregeln verlangen im Regelfall die Anzeige von „Tätigkeiten“. Eine Beteiligung an Kapital- und Personengesellschaften muss nur angezeigt werden, wenn „dadurch ein wesentlicher wirtschaftlicher Einfluss auf ein Unternehmen begründet wird„. Doch auch wenn Abgeordnete keinen wesentlichen wirtschaftlichen Einfluss auf ein Unternehmen ausüben, sondern einfach nur an ihm beteiligt sind und aus dieser reinen Beteiligung Nebeneinnahmen erzielt werden, sind dies im Hinblick auf die Ausübung ihres Mandates relevante Informationen. Eine Veröffentlichungspflicht für sämtliche Nebeneinnahmen wäre deshalb ein richtiger und wichtiger Beitrag zur Demokratisierung durch Transparenz. Dass Interessenverquickungen und Abhängigkeiten nicht nur durch die mit Tätigkeiten erworbenen Nebenverdienste entstehen können, liegt auf der Hand.

Die Veröffentlichungspflicht von Nebenverdiensten und Nebeneinnahmen lässt vereinfachte und populistische Argumentationsmuster des Inhalts, „alle von der Wirtschaft gekauft“ oder „Politiker entscheiden nur nach Vorgabe der Wirtschaft„, leerlaufen.

Für eine Veröffentlichung -mindestens der Einnahmen aus Nebentätigkeiten- gibt es auch Unterstützung vom Bundesverfassungsgericht. Dieses hat in bereits zitierten Entscheidung ausgeführt:

„Der Akt der Stimmabgabe bei Wahlen erfordert nicht nur Freiheit von Zwang und unzulässigem Druck, sondern auch, dass die Wähler Zugang zu den Informationen haben, die für ihre Entscheidung von Bedeutung sein können. (…) Interessenverflechtungen und wirtschaftliche Abhängigkeiten der Abgeordneten sind für die Öffentlichkeit offensichtlich von erheblichem Interesse. Diesbezügliche Kenntnis ist nicht nur für die Wahlentscheidung wichtig. Sie sichert auch die Fähigkeit des Deutschen Bundestages und seiner Mitglieder, unabhängig von verdeckter Beeinflussung durch zahlende Interessenten, das Volk als Ganzes zu vertreten, und das Vertrauen der Bürger in diese Fähigkeit, letztlich in die Parlamentarische Demokratie. Das Volk hat Anspruch darauf zu wissen, von wem – und in welcher Größenordnung – seine Vertreter Geld oder geldwerte Leistungen entgegennehmen.“

Eine umfassende Veröffentlichungspflicht von Nebeneinnahmen könnte auf Wunsch mit der Veröffentlichung der für die Nebeneinnahmen zwingend notwendigen Ausgaben verbunden werden. Eine zwingende Veröffentlichung von Nebeneinnahmen aller Art muss aber sicherstellen, dass gesetzlich vorgeschriebene Verschwiegenheitspflichten eingehalten werden können. Dies betrifft zum Beispiel das Anwalts- oder Arztgeheimnis. Soweit über Rechtsanwaltsmandate von Abgeordneten nicht öffentlich berichtet wird, werden kaum weitere Angaben als die zum Rechtsgebiet veröffentlicht werden können. Auch Ärzte sollen nicht darlegen müssen, welche Patienten*innen sie bei welchen Beschwerden mit welchen Methoden behandelt haben und wie teuer eine konkrete Behandlung war. Die hier notwendigerweise gegebenen Vertrauensverhältnisse zwischen Mandant*in bzw. Patient*in und Rechtsanwält*in bzw. Ärztin/Arzt wiegen hier mehr als die Veröffentlichungspflicht. Nicht wegen der/des Ärztin/Arztes bzw. Rechtsanwältin/Rechtsanwaltes, sondern wegen der/des Mandantin/Mandanten bzw. Patientin/Patient.

Anrechnung der Nebeneinnahmen

Bleibt noch die Idee der Anrechnung von Nebeneinnahmen auf die Abgeordnetenentschädigung. Ich halte eine solche ausdrücklich für denkbar.

Eine solche Anrechnungsregelung müsste sich allerdings auf Nebeneinnahmen nach Steuern beziehen, und es muss die Möglichkeit gegeben sein, die für den Nebenverdienst zwingend erforderlichen Ausgaben mit diesen Nebeneinnahmen zu verrechnen. In der juristischen Literatur wird eine Anrechnung auf die Diät vorgeschlagen, soweit die Nebeneinnahmen das 1,5-Fache der Diät übersteigen. Ob dieser Betrag nicht eigentlich viel zu hoch ist, darüber ließe sich trefflich streiten.

Das Entscheidende ist die Idee, mit der sich aus meiner Sicht tatsächlich eine Interessenverknüpfung und damit Einflussnahme der Nebeneinnahmen auf die Abgeordnetentätigkeit reduzieren lässt. Verrechnungen auf die Diät sind im Übrigen auch nichts Ungewöhnliches. Der § 29 AbgG enthält beispielsweise Anrechnungsregelungen beim Zusammentreffen mehrerer Bezüge aus öffentlichen Kassen. Schon wegen der Gleichbehandlung von Nebeneinnahmen von Abgeordneten wäre eine generelle Anrechnung von Nebeneinnahmen sinnvoll.

Sicherlich, der Vorschlag für eine Anrechnung muss berücksichtigen, dass auch er in Grundrechte eingreift. Das dürfte das Eigentumsgrundrecht, die Berufsfreiheit und das Behinderungsverbot bei der Bewerbung und Ausübung eines Mandates betreffen. Da Grundrechte aber niemals schrankenlos gewährt werden, kann eine Rechtfertigung für den Eingriff in diese Grundrechte darin gesehen werden, dass eine solche Anrechnung einen Beitrag dazu leistet, Interessenverquickungen zu verhindern oder zumindest zu reduzieren und dies für die Funktionsfähigkeit des Parlaments eine wichtige Grundlage ist. Am Ende würde auch dadurch wieder die Demokratie gestärkt.

Unabhängigkeit der Justiz – Optimierungsbedarf

Meine Fraktion hat eine Kleine Anfrage gestellt in der es um die Unabhängigkeit der Justiz geht. Die Bundesregierung hat geantwortet.

Bevor ich im Einzelnen etwas zu den Punkten schreiben will, kann ich feststellen, das zum wiederholten Mal die Antwort aus dem Bundesministerium für Justiz und Verbraucherschutz sich weitestgehend auf die Wiedergabe von Gesetzestexten bezieht. Lesen kann ich aber noch alleine. Wenn ich an ein Ministerium frage, dann frage ich nach einer politischen Bewertung. Die Antwort der Bundesregierung zeigt insgesamt ein unterkomplexes Problembewußtsein für die mit der Kleinen Anfrage aufgeworfenen Fragen.

Fangen wir mal mit dem Komplex Nebenverdienste an. Am Donnerstag  hat die Wirtschaftswoche in einem Artikel über fragwürdige Nebenverdienste 2012 berichtet.  Für das Jahr 2013 ergeben sich die Zahlen der Bundesrichter/innen mit Nebenverdiensten aus der Antwort auf die Kleine Anfrage. Es sind 308 Bundesrichter/innen die eine Nebentätigkeit ausgeübt haben, einschließlich der Gerichtspräsidenten/innen. Die Bundesregierung verweist auf die Verordnung über die Nebentätigkeit der Richter im Bundesdienst (BRiNV). Das Problem ist aber hier die Abstraktheit der Regelung. Denn -wie auch in den in der Frage zitierten Regelungen- steht dort nur, das eine Nebentätigkeit nur ausgeübt werden darf, „wenn dadurch das Vertrauen in seine Unabhängigkeit, Unparteilichkeit oder Unbefangenheit nicht gefährdet wird„. Das ist völlig richtig, aber wann ist die Unabhängigkeit, Unparteilichkeit oder Unbefangenheit gefährdet? In der Antwort bezieht sich die Bundesregierung auf einen Katalog mit Beispielsfällen. Das wäre ja nun spannend, aber welche Beispielsfälle dort genannt werden oder wo diese Katalog auffindbar ist, das erklärt die Bundesregierung nicht. Da werde ich dann wohl noch mal nachfragen müssen. Um es klar und deutlich zu sagen, die Berufsfreiheit ist ein hohes Gut und die Hürden zu ihrer Einschränkung hoch. Deswegen komme ich auch nicht auf die Idee Nebentätigkeiten von Bundesrichter/innen verbieten zu wollen. Insofern ist der Hinweis in der Beantwortung, eine generelles Verbot sei nicht gerechtfertigt, eine nicht notwendige Belehrung und eine Antwort auf eine nicht gestellte Frage.

Was würde nun aber Vertrauen in die Unabhängigkeit von Richter/innen stärken. Ich bin mit meinen Gedanken noch nicht am Ende, aber denkbar wäre zum Beispiel ein transparenter Katalog von erlaubten entgeltlichen Nebentätigkeiten sowie eine Veröffentlichungspflicht der entgeltlichen Nebentätigkeiten von Bundesrichter/innen. Um es an einem Beispiel  deutlich zu machen: Wer heute einen entgeltlichen Vortrag bei der Immobilienbranche hält, kann nicht morgen in Mietrechtsstreitigkeiten unabhängig entscheiden. Nichts spricht aber dagegen einen Vortrag zum Beispiel über Betreuungsrecht zu halten, soweit nicht in Betreuungsfällen zu entscheiden ist. Wenn ein transparenter Katalog erlaubter Nebentätigkeiten vorliegt kann auch geschaut werden, ob es konkret am Katalog Nachbesserungsbedarf gibt

Gefreut habe ich mich -auch für meinen ehemaligen Kollegen Jens Petermann- über die Antwort zur Frage zu unserem Gesetzentwurf zur Unabhängigkeit der Justiz aus der letzten  Wahlperiode. Jens hatte diese Anträge federführend erarbeitet.   Die Bundesregierung verschließt sich -so lese ich die Antwort- einer Debatte nicht und ich bin gespannt, was in dem Bericht der in der Antwort erwähnten Bund-Länder-Kommission steht. Dann werde ich die Regierung an ihre Antwort erinnern und vielleicht verbinden wir dann die Debatte um den Bericht mit den Vorschlägen der LINKEN.

Doch damit genug des Lobes. Denn danach habe ich mich nur noch geärgert. In der Antwort auf die Frage zum Weisungsrecht gegenüber Staatsanwaltschaften flüchtet sich die Bundesregierung in einen Verweis auf die Bund-Länder-Kommission. Sie sagt also nicht, ob sie im Weisungsrecht ein Problem sieht. Sie sagt nicht wie sie zu in der rechtswissenschaftlichen Literatur debattierten Vorschlägen steht.  Ein Armutszeugnis.

Und weiter geht es mit dem Ausweichen. Die gesetzlichen Regelungen zur Verteilung der Bußgelder/Geldauflagen nach StPO sind mir bekannt. Selbst die in der Antwort zitierte Abhandlung von Stuckemann habe ich gelesen. Die Bundesregierung findet, das System habe sich bewährt. Missbräuchliche Zuwendungen, so die Bundesregierung, dürften zahlenmäßig keine große Rolle spielen. Das bestreite ich nicht, aber jeder Missbrauchsfall zerstört Vertrauen in die Justiz. Und insofern hätte ich wenigstens erwartet, das die Bundesregierung zum Beispiel das Modell der Sammelfonds, welches in einigen Bundesländern existiert, bewertet und vorschlägt es zu  evaluieren. Es könnte ja sein, das dieses Modell besser ist als die Verteilung durch Richter/innen und/oder Staatsanwälten/innen. Und vielleicht ist es sinnvoll, dieses Modell bundesweit festzuschreiben. Dann könnte auch noch debattiert werden, ob die Zusammensetzung des Verteilungsgremiums noch verbessert werden kann.

Auch im Hinblick auf die letzte Frage zu gesetzgeberischem Handlungsbedarf in Hinblick auf die Voraussetzungen und Grenzen von Öffentlichkeitsarbeit der Staatsanwaltschaften zeigt die Bundesregierung wenig Problembewußtsein. Nach der Antwort der Bundesregierung gibt es gar keine aktive Öffentlichkeitsarbeit der Staatsanwaltschaften, sondern nur reaktive. Nicht nur in jüngster Vergangenheit hat sich gezeigt, das auch aktive Öffentlichkeitsarbeit betrieben wird. Und ich empfinde es schon als Problem, wenn -wie jüngst im Umfeld der Olympischen Spiele- zum Beispiel über Ermittlungsverfahren gegen Spitzensportler berichtet wird, zumal bei einem Delikt wie Fahrerflucht. Wenn man weiß, in wieviel Fällen Ermittlungsverfahren nicht zur Anklage führen, ist es schon ein Problem, das über diese Ermittlungsverfahren berichtet wird. Ich habe derzeit keinen konkreten Vorschlag, wie dem Problem abgeholfen werden kann, aber ich habe ein Problembewußtsein. Ich denke weiter nach, vielleicht fällt mir ja noch eine Lösung ein (oder den Leser/innen dieses Blogs).

Kurz und gut, es gibt einiges zu tun in diesem Bereich. Ich werde versuchen mit den Kollegen/innen in den Ländern an der einen oder anderen Stelle abgestimmte Vorschläge zu unterbreiten. Und spätestens wenn der Bericht der Bund-Länder-Kommission vorliegt, steht das Thema Unabhängigkeit der Justiz wieder auf der Tagesordnung.