Wahlrechtsausschluss oder nicht?

Nicht jede*r, der/die hier lebt, kann wählen, selbst wenn er/sie es möchte. Ausgeschlossen vom Wahlrecht sind zum Beispiel Menschen ohne deutsche Staatsbürgerschaft oder Menschen, die noch keine 18 Jahre alt sind (also, wenn es um die Bundestagswahlen geht). DIE LINKE findet das mit der deutschen Staatsbürgerschaft nicht überzeugend und hat deshalb diesen Gesetzentwurf in den Bundestag eingebracht. Ich habe unter anderem dazu im Bundestag geredet.

Daneben gibt es aber auch den Wahlrechtsausschluss nach dem § 13 BWahlG. Danach ist vom Wahlrecht ausgeschlossen,

• wer es infolge eines Richterspruches nicht mehr besitzt, oder
• für den zur Besorgung aller seiner Angelegenheiten ein Betreuer nicht nur durch einstweilige Anordnung bestellt ist (Menschen unter Vollbetreuung) oder
• wer sich auf Grund einer Anordnung nach § 63 in Verbindung mit § 20 des Strafgesetzbuches in einem psychiatrischen Krankenhaus befindet.

Vollbetreuung heißt -entgegen einer häufigen Annahme- nicht eine volle Pflege rund um die Uhr. Vollbetreuung heißt vielmehr, dass für alle Tätigkeiten und Rechtsgeschäften (Angelegenheiten) ein*e Betreuer*in bestellt worden ist. Der § 63 StGB regelt die Unterbringung von Straftäter*innen, die ihre Tat im Zustand der Schuldunfähigkeit begangen haben.

Zum Wahlrechtsausschluss wegen Vollbetreuung oder Unterbringung in einem psychiatrischen Krankenhaus auf Grund des § 63 StGB gibt es nun eine Studie. Diese kommt zu dem Ergebnis, dass diese beiden Wahlrechtsausschlüsse 84.550 Menschen betreffen. Mithin sind 8,3 Promille bzw. 0,83 Prozent der Menschen, die 2013 in Deutschland lebten und eine amtlich anerkannte Behinderung hatten, vom Wahlrecht ausgeschlossen und 1,4 Promille bzw. 0,14 Prozent der Menschen, die bei der Bundestagswahl 2013 wahlberechtigt waren. 3.330 Menschen, das sind 3,9 Prozent, sind vom Wahlrecht wegen der Unterbringung nach § 63 StGB in einem psychiatrischen Krankenhaus vom Wahlrecht ausgeschlossen. Der Wahlrechtsausschluss wegen Vollbetreuung umfasst demnach 81.220 Menschen. Im EU-Vergleich (siehe S. 34 der Studie) ist es so, dass 14 der 28 EU-Mitgliedstaaten einen „automatischen“ Wahlrechtsausschluss kennen, der an die Betreuungsentscheidung des Gerichtes anknüpft. Ein inklusives Wahlrecht gibt es in acht Mitgliedsstaaten. Von den 80 Staaten, die die Behindertenrechtskonvention (BRK) unterschrieben haben und Gegenstand der Untersuchung des Gutachtens waren,  gibt es in 57 eine Verknüpfung von Einschränkungen in der Rechts- bzw. Handlungsfähigkeit mit dem Wahlrechtsausschluss (ca. 71%). 14 Vertragsstaaten haben ein inklusives Wahlrecht.

Ich will auf die juristischen Aspekte des Gutachtens (ab S. 135) eingehen, von den anderen Untersuchungen im Rahmen des Gutachtens verstehe ich zu wenig. Und wenn das so ist, gilt das Motto: Wenn man keine Ahnung hat, einfach mal die Klappe halten.

Der juristische Teil beginnt mit dem Völkerrecht. Dies ist deshalb relevant, weil die Debatte um den Wahlrechtsausschluss von Menschen, die dauerhaft unter Vollbetreuung stehen mit dem Art. 29 BRK neue Fahrt aufnahm. Art. 29 BRK lautet (in dem wahlrechtsrelevanten Teil):

Die Vertragsstaaten garantieren Menschen mit Behinderungen die politischen Rechte sowie die Möglichkeit, diese gleichberechtigt mit anderen zu genießen, und verpflichten sich,

(a) sicherzustellen, dass Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen wirksam und umfassend am politischen und öffentlichen Leben teilhaben können, sei es unmittelbar oder durch frei gewählte Vertreter oder Vertreterinnen, was auch das Recht und die Möglichkeit einschließt, zu wählen und gewählt zu werden; (…)„

Das Gutachten verweist zunächst auf das Problem, dass der Art. 2 BRK keine Legaldefinition des Begriffs „Menschen mit Behinderung“ vornimmt. Nach dem reinen Text der BRK, so das Gutachten, enthält Art. 29 lit a BRK keine Regel über die Einschränkbarkeit des Wahlrechts für Personen mit Behinderungen. Diese Einschätzung wird auf Seite 141 aber gleich wieder eingeschränkt. Es wird darauf verwiesen, dass der Art. 29 lit a BRK explizit den freien Wählerwillen schütze und dieser wiederum die kognitiven Fähigkeiten tatbestandlich voraussetze,

„die notwendig sind, um eine freie Wahlentscheidung – ggf. unter flankierender Zuhilfenahme von Assistenz – zu treffen„.

Das Gutachten sieht infolgedessen einen „Konflikt der Rechtsbefehle„:

„Auf der einen Seite entwirft der Wortlaut des lit a das Model einer ausnahmslosen Inklusion in das allgemeine Wahlrecht unabhängig von der Fähigkeit zu Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen, auf der anderen Seite verlangt UAbs. (iii) eben diese Fähigkeit bei der Durchführung der Wahl.“

Das Gutachten löst diesen Konflikt dahingehend auf, dass Personen dann nicht an der Wahl teilnehmen und von ihr ausgeschlossen werden können, wenn sie nicht assistierbar im Sinne der BRK sind. Die völkerrechtliche Schlussfolgerung (S. 169) des Gutachtens ist,

„dass nicht jede Differenzierung auf Basis eines an sich verpönten Merkmals eine Diskriminierung darstellen muss. (…)   Im Lichte der EMRK-Rechtsprechung bedarf es eines nationalen Gesetzes, das Inhalt und Grenzen der Assistenz generell (`angemessene Vorkehrungen` i.S.d. Art. 2 UAbs. 4 BRK) und für Art. 29 lit a (iii) BRK speziell konkretisiert. Dieses Gesetz kann dann auch den Rahmen einer einzelfallbezogenen richterlichen Entscheidung im Betreuungsverfahren regeln, auf Basis dessen das Gericht feststellt, ob der oder die Betroffene aufgrund der Art und Schwere der Behinderung nicht assistenzfähig ist. (…) Eine Assistenzunfähigkeit ist z.B. begründet, wenn die oder der Betroffene auch mit menschlichen, technischen und medizinischen Hilfsmitteln aufgrund seiner kognitiven Fähigkeiten keinen eigenen Willen bilden bzw. Entscheidungen treffen kann. Ein derartiges Gesetz samt der darauf beruhenden richterlichen Entscheidung erfüllt nach der hier vertretenen Auffassung die Voraussetzungen des Art. 29 lit a (iii) BRK. Bei der richterlichen Einzelfallprüfung handelt es sich nicht um eine diskriminierende Wahlfähigkeitsprüfung (`Wahl-TÜV`), da nur die Grenzen der Assistenzfähigkeit bei der Wahlteilnahme i.S.d. Art. 29 lit a (iii) i.V.m. Art. 2 Abs. 4 BRK beurteilt werden. (…) Die Ergebnisse der Rechtsvergleichung stützen die These von der ungeschriebenen Möglichkeit von Differenzierungen im Rahmen der BRK, die bei Rechtfertigung keine verbotene Diskriminierung darstellen. (…)“

Aus dem völkerrechtlichen Teil ergibt sich also die Bedingung der Assistenzfähigkeit, manifestiert in Willensbildungs- und Entscheidungsfähigkeit, um wahlrechtsfähig zu sein. Kurz gesagt: Das Wahlrecht steht nur denjenigen zu, die entscheidungsfähig sind.

Zu diesem Ergebnis kommt am Ende auch der verfassungsrechtliche Teil (ab S. 171). Zunächst (S. 177) wird darauf verwiesen, dass im Hinblick auf alle im Jahr 2014 anhängigen Betreuungsverfahren einer Betreuerbestellung eine Betreuung in allen Angelegenheiten in 6,3% der Fälle ausgesprochen wurde. Aufgeworfen wird dann die Frage, ob der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl wie in § 13 Nr. 2 und 3 BWahlG vorgesehen, eingeschränkt werden darf. Diese Frage wiederum ist abstrakt bereits entschieden und weitgehend unstrittig. Besondere, sachlich legitimierte Gründe können eine Einschränkung rechtfertigen. Richtig ist, wie es im Gutachten (S. 180/181) auch steht, dass

„es seit jeher als zulässig angesehen (wird), dass die Gewährung des Wahlrechts von `gewissen Mindestvoraussetzungen` abhängt. Als `klassische` Spannungslagen gelten etwa die Festlegung auf ein bestimmtes Wahlalter (…), bei dem die Verfassung selbst die Durchbrechung formaler Gleichheit legitimiert (…), der Ausschluss von Ausländern und bestimmten Auslandsdeutschen, das Sesshaftigkeitserfordernis (…) sowie der hier zu diskutierende Wahlrechtsausschluss bei vollbetreuten Personen (§ 13 Nr. 2 BWG).„

Zurecht wird im Gutachten dann aber angemerkt, dass dieser Verweis allein nicht ausreicht. Vielmehr muss im Hinblick auf das auch noch nicht ganz so alte Betreuungsrecht und die BRK geklärt werden, ob der Wahlrechtsausschluss bei vollbetreuten Personen tatsächlich einen besonderen, sachlich legitimierten Grund für einen Wahlrechtsausschluss darstellt. Um das zu entscheiden muss auf den Sinn und die Funktion von Wahlen eingegangen werden. Im Gutachten (S. 181) wird behauptet:

„Dem Akt des Wählens liegt als unausgesprochene, aber essentielle Voraussetzung zugrunde, dass der Wähler zu verantwortlichem und selbstbestimmtem Handeln in der Lage ist.“

Und da sind wir dann genau in der Debatte, die leider nicht wirklich geführt wird. Im Hinblick auf den Akt des Wählens ist die Aussage im Gutachten zweifellos richtig. Es geht aber nicht um den Akt des Wählens, sondern um das Recht zum Wählen. Die Frage muss also eigentlich lauten: Soll das Recht zum Wählen (Achtung, nicht der Akt des Wählens!) von der Einsichtsfähigkeit/Entscheidungsfähigkeit einer Person abhängig sein oder nicht?

Die völlig richtigen Ausführungen zur Gleichheit der Wahl (S. 186) und zur Unmittelbarkeit der Wahl (S. 187 ff.) machen aus meiner Sicht noch einmal besonders deutlich, dass eine Unterscheidung zwischen Wahlrecht und Wahlakt gemacht werden muss, wenn es um Wahlrechtsausschlüsse geht. Im Hinblick auf die Gleichheit der Wahl heißt es nämlich völlig zutreffend, dass

Es wird also recht schnell klar, dass es zwar durchaus die Möglichkeit gibt, das Recht zum Wählen zu besitzen, den Akt des Wählens aber nicht vollziehen zu können. Die insbesondere im Hinblick auf die Unmittelbarkeit der Wahl zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgericht und vorgebrachten Bedenken gegen Assistenzsysteme bei entscheidungsunfähigen Personen ließen sich nun aber auch auf die Briefwahl beziehen. Warum die Briefwahl mit all ihren Missbrauchsmöglichkeiten erlaubt, ein Wahlrechtsausschluss für entscheidungsunfähige Personen aber zulässig sein soll, wird nicht beleuchtet.

Sehr lesenswert sind im Übrigen aber die Ausführungen zum Zusammenhang von Wahl- und Betreuungsrecht (ab S. 200), nicht nur weil explizit erwähnt wird, dass die Betreuung die rechtliche Handlungsfähigkeit des/der Betreuten grundsätzlich unberührt lässt, diese*r also geschäfts-, testier- und  einwilligungsfähig ist. Spricht nicht schon das dafür, eine Entscheidungsunfähigkeit zu verneinen und damit auch einen Wahlrechtsausschluss zu verneinen, selbst wenn die Auffassung vertreten wird, Wahlrecht setzt Entscheidungs- und Einsichtsfähigkeit voraus?

Es ist am Ende wenig überraschend, wenn das Gutachten im Hinblick auf den Wahlrechtsausschluss wegen Vollbetreuung zu dem Ergebnis kommt (S. 33):

„Jede betreuungsgerichtliche Entscheidung beruht auf einer umfassenden Einzelfallbeurteilung, bei der die konkreten Umstände und die individuelle psychologische und soziale Situation des Betroffenen berücksichtigt werden müssen. Die individuelle Betreuerbestellung stellt das Ergebnis einer richterlichen Einzelfallprüfung auf Grundlage einer Sachverständigenbegutachtung dar. Auf Basis dessen ist festzustellen, dass § 13 Nr. 2 BWG verfassungsgemäß ist. Im betreuungsgerichtlichen Verfahren findet eine Einzelfallprüfung statt, an deren Ende eine alle Angelegenheiten umfassende Entscheidungsunfähigkeit festgestellt ist. Der Schluss von der in dieser Breite im betreuungsgerichtlichen Verfahren festgestellten Entscheidungsunfähigkeit auf das wahlrechtliche Unvermögen ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.“

Aus meiner Sicht wäre es hingegen notwendig Wahlrechtsausschlüsse konsequent auszuschließen. Die Streichung der diversen Wahlrechtsausschlüsse dürfte, wenn eine Mehrheit im Bundestag es auch so sehen würde, wohl aber erst für die nächste Bundestagswahl (also nicht die im kommenden Jahr) relevant werden. Warum? Der Ausschluss vom Wahlrecht nach § 13 BWahlG gilt sowohl für das aktive (wählen) und passive (gewählt werden) Wahlrecht. Nach § 21 Abs. 3 S. 3 BWahlG dürfen die Wahlen von Kandidierenden frühestens 32 Monate, für die Vertreterversammlungen frühestens 29 Monate nach Beginn der Wahlperiode des Deutschen Bundestages stattfinden. Die Wahlperiode des derzeitigen Bundestages begann am 22. Oktober 2013. Da eine entsprechende Gesetzesänderung frühestens im September (realistisch sogar Oktober) beschlossen werden könnte, ist diese Frist längst verstrichen. Soweit schon zu Vertreterversammlungen gewählt wurde oder diese gar schon getagt haben, fände die Gesetzesänderung mitten im Verfahren statt. Damit gäbe es ungleiche Bedingungen bei der Aufstellung der Kandidierenden. Ich fürchte, das wäre auch nicht ganz korrekt.

Warum komme ich nun zu dem Schluss, dass es sinnvoll wäre Wahlrechtsausschlüsse konsequent auszuschließen Wer auf die Einsichtsfähigkeit beim Recht zum Wählen abstellt, der/die müsste -logisch zu Ende gedacht- am Ende eine Prüfung vor jeder Wahl vornehmen, ob die Wahlberechtigten einsichtsfähig sind. Denn nur dann wäre eine solche Regelung gerecht. Mithin müsste vor dem Zuschicken der Wahlbenachrichtigungskarte oder im Wahllokal eine Prüfung stattfinden, wem ein Wahlrecht zusteht. Ich will das nicht. Ich gehe davon aus, dass es aus urdemokratischen Gründen ein Wahlrecht qua Geburt gibt. Mit einem Wahlrecht qua Geburt ergibt sich eine lückenlose demokratische Legitimationskette. Aus einem Wahlrecht qua Geburt lässt sich begründen, warum einige Menschen über andere Menschen entscheiden können sollen. Ein Wahlrecht qua Geburt setzt aber den Ausschluss von Wahlrechtsausschlüssen voraus. Und ein Wahlrecht qua Geburt besagt lediglich etwas aus über das Recht an sich, nicht aber seine Ausübung. Ob dieses Recht dann ausgeübt werden kann, muss vor dem Hintergrund der Freiheit der Wahl und ihrer (nur im Bundeswahlgesetz festgelegten) Höchstpersönlichkeit entschieden werden. In der Konsequenz kann das bedeuten, es gibt ein Recht, dieses kann aber aus objektiven Gründen nicht ausgeübt werden.

By the Way: Die Anzahl der vom Wahlrecht ausgeschlossenen Personen ist für die Entscheidung pro oder contra Ausschluss nicht relevant. Es geht hier nicht um Quantität.