Das Bundesverfassungsgericht hat sich mal wieder mit Parteien- und Abgeordnetenrecht beschäftigen müssen. Im Rahmen einer Wahlprüfungsbeschwerde. Eingereicht hat sie Prof. von A., unschwer herauszufinden, dass es sich dabei um Prof. Herbert von Arnim handelt.
Das neueste Steckenpferd des Beschwerdeführers ist die angeblich verdeckte Parteienfinanzierung. Die will er vor dem Bundesverfasssungsgericht (BVerfG) kippen. Doch was er mit dieser Organklage nicht erreichte, versuchte er nun über eine Wahlprüfungsbeschwerde zu erreichen.
Worum geht es? Der Beschwerdeführer greift die 5%-Sperrklausel an und fordert eine niedrigere. Dass die Sperrklausel undemokratisch ist, teile ich; deswegen braucht es aber noch lange keine andere. Insofern sind aus meiner Sicht auch die Ausführungen des BVerfG in Rdn. 68ff. nicht überzeugend. Aber das wäre ein anderer Blogbeitrag. Der Beschwerdeführer möchte eine Eventualstimme einführen. Wenn es bei einer Sperrklausel bleibt, macht das Sinn. Aber vielleicht kommt es ja doch zu etwas anderem.
Der Kern der Wahlprüfungsbeschwerde ist allerdings die in der Vorstellung des Klägers vorhandene verdeckte Parteienfinanzierung. Seiner Meinung nach nämlich werden staatliche Geldmittel auf Fraktionen, Abgeordnetenmitarbeiter und parteinahe Stiftungen umgeleitet und so die verfassungsrechtlichen Grenzen, hier die Obergrenzen der unmittelbaren Staatsfinanzierung, ausgehebelt. Es sei zu berücksichtigen,
dass die Fraktionen, Abgeordnetenmitarbeiter und Stiftungen zunehmend in die Rolle von Ersatzparteien hineinwüchsen, so dass deren Finanzierungen als funktionale Äquivalente der Parteienfinanzierung anzusehen seien.
Diese These wird nicht konkret untersetzt, aber der Beschwerdeführer fordert „dieselben Rahmenbedingungen“ wie bei der staatlichen Parteienfinanzierung. Alles in allem trägt der Beschwerdeführer all das vor, was er bereits in der zitierten Organklage vorgetragen hat. Insofern bleibt auch meine damalige Kritik daran bestehen. Erneut kommt der Beschwerdeführer mit der These der politischen Einheit von Partei und Fraktion. Die Begründung allerdings ist etwas absurd:
„Verlautbarungen der Fraktion kämen zwangsläufig der jeweiligen Mutterpartei zugute, was dem Verwendungsverbot der Fraktionsmittel für Parteizwecke zuwiderlaufe.“
Sofort fällt mir die Frage ein, ob Fraktionen jetzt keine Verlautbarungen mehr machen dürfen. Oder ob die Verlautbarungen der Fraktion immer diametral zur Aussage der jeweiligen Partei sein sollen.
Die nächste Kritik ist ebenso skuril. Die Abgeordnetenmitarbeiter*innen würden für Parteizwecke eingesetzt und der Beweis dafür ist, dass ein
„immer größerer Teil der rund 4.400 persönlichen Mitarbeiter von Bundestagsabgeordneten (…) im Wahlkreis verwendet (werde). Vielfach würden Parteisekretäre und Parteigeschäftsführer als Abgeordnetenmitarbeiter eingestellt. Soweit sie behaupteten, ihre Parteitätigkeit in ihrer Freizeit zu erbringen, treffe dies meist nicht zu, sei aber praktisch schwer zu widerlegen.“
Ja, hallo. Ich dachte ja eigentlich immer, es geht darum, dass über Wahlkreismitarbeiter der/die Abgeordnete konkret über Probleme, Sorgen und Nöte im Wahlkreis informiert ist. Die Wahlkreismitarbeiter*innen dann organisieren, dass der/die Abgeordnete dorthin geht, sich das anhört und versucht Lösungen zu finden. Aber nach Ansicht des Beschwerdeführers sollen die Abgeordneten dann wohl eher nur die Lobbyisten*innen in Berlin empfangen. Und was den zweiten Teil der Behauptung angeht, scheint mir ein Praktikum des Beschwerdeführers in einem Abgeordnetenbüro angebracht. Wenn meine Mitarbeiter*innen (weder Parteisekretäre noch Parteigeschäftsführer dabei) in ihrer Arbeitszeit Parteitätigkeit gemacht hätten, hätte ich einpacken können. Und ich halte mir zu Gute schon viele Sachen selbst gemacht zu haben.
Die Wahlbeschwerde diente nun dazu, die Kritik aus der Organklage noch einmal vorzutragen. Diesmal wurde der Schwerpunkt auf den Wahlkampfeinsatz von Mitarbeiter*innen von Abgeordneten gelegt.
Es scheint, als wolle der Kläger die -durchaus nicht ganz einfache- juristische Trennung zwischen Partei und Fraktion nicht wahrhaben. Dabei argumentierte das BVerfG bereits im Jahr 2015
„Allein aus dem Umstand, dass Abgeordnetenmitarbeiter zugleich Vorsitzenden- und Geschäftsführerfunktionen in Parteiverbänden und Kommunalfraktionen wahrnehmen, lässt sich nicht folgern, dass sie dafür in unzulässiger Weise aus öffentlichen Mitteln entlohnt werden. Für die Aufrechterhaltung einer lebendigen Demokratie auf lokaler Ebene ist das Engagement von Privatpersonen unverzichtbar. Es ist nicht ersichtlich, warum die Mitarbeiter von Bundestagsabgeordneten hiervon ausgeschlossen sein sollten. Ebenso wenig ist es verfassungsrechtlich relevant, wenn Mitarbeiter von Bundestagsabgeordneten selbst eine politische Karriere anstreben. Ein solches parteipolitisches Engagement ist allerdings von der Unterstützung des Abgeordneten bei der Erledigung seiner parlamentarischen Arbeit zu trennen. Ein Einsatz der für Abgeordnetenmitarbeiter im Bundeshaushalt zur Verfügung gestellten Mittel zur Finanzierung eines solchen Engagements wäre unzulässig.“ (Rdn. 99/100)
Und jetzt? Zunächst erklärt das Bundesverfassungsgericht noch einmal den juristischen Unterschied zwischen Partei und Fraktion um mit der „verdeckten Parteienfinanzierung“ aufzuräumen.
„Soweit der Beschwerdeführer darauf verweist, die Zuweisung der Fraktionsmittel stelle eine den Grundsatz der Chancengleichheit verletzende und die gesetzlichen Vorgaben der staatlichen Parteienfinanzierung missachtende >verdeckte Parteienfinanzierung< dar, lässt er die Rechtsstellung der Fraktionen und die rechtlichen Bindungen der Gewährung und Verwendung von Fraktionsmitteln außer Betracht. (…) Die Fraktionen, die als ständige Gliederungen des Bundestages der >organisierten Staatlichkeit< eingefügt sind (…), steuern und erleichtern die parlamentarische Arbeit, indem sie unterschiedliche politische Positionen von Abgeordneten zu handlungs- und verständigungsfähigen Einheiten zusammenfassen, eine Arbeitsteilung unter ihren Mitgliedern organisieren, gemeinsame Initiativen vorbereiten und aufeinander abstimmen sowie die Information der Fraktionsmitglieder unterstützen. Die Finanzierung der Fraktionen mit staatlichen Zuschüssen dient der Ermöglichung und Gewährleistung dieser Arbeit (…). Gemäß § 50 Abs. 4 Satz 1 AbgG dürfen die Fraktionen die ihnen gewährten Mittel nur für Aufgaben verwenden, die ihnen nach dem Grundgesetz, dem Abgeordnetengesetz und der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages obliegen. Eine Verwendung für Parteiaufgaben ist unzulässig (§ 50 Abs. 4 Satz 2 AbgG). (…) Schließlich ist es den Parteien verboten, Spenden von Parlamentsfraktionen entgegenzunehmen (§ 25 Abs. 2 Nr. 1 PartG). (…) Nach dem gesetzlichen Regelungskonzept ist die Verwendung von Fraktionsmitteln somit strikt auf die Wahrnehmung von Aufgaben begrenzt, die den Fraktionen als Teil der >organisierten Staatlichkeit< zugewiesen sind. Demgegenüber sind Parteien zwar berufen, in den Bereich der institutionellen Staatlichkeit hineinzuwirken, gehören diesem aber selbst nicht an (…). Daher hätte der Beschwerdeführer sich näher dazu verhalten müssen, inwieweit sich die Gewährung von Fraktionsmitteln trotzdem als Akt der Parteienfinanzierung darstellt.“
Genau das, also die Frage, inwiefern die Gewährung von Fraktionsmitteln als Akt der Parteienfinanzierung anzusehen ist, hätte mich jetzt auch interessiert. Aber genau das wird vom Beschwerdeführer nicht untersetzt. Es bleibt beim Fischen im Trüben. Das BVerfG wird dankenswerterweise klar:
„Dem Beschwerdeführer ist zwar zuzugestehen, dass das Handeln der einzelnen Bundestagsfraktionen mit den jeweiligen Parteien verbunden wird, in deren Bewertung einfließt und sich damit auf die Wahlchancen der im Wettbewerb stehenden Parteien auswirken kann. Dies ist jedoch Teil des Prozesses der freiheitlichen Demokratie, wie das Grundgesetz sie versteht. Sich daraus ergebende Ungleichheiten für die Teilnehmer des politischen Wettbewerbs sind hinzunehmen.“
Der Beschwerdeführer dringt auch mit dem Anwurf der verdeckten Parteienfinanzierung von Mitarbeiter*innen im Wahlkampf nicht durch. Allerdings formuliert das BVerfG die Regeln zum Einsatz von Mitarbeiter*innen bzw. der Erstattung diesbezüglicher Aufwendungen noch einmal klar und deutlich:
„§ 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG begrenzt diesen Erstattungsanspruch auf den mandatsbedingten Aufwand. Die hiervon losgelöste Wahrnehmung von Partei- oder Wahlkampfaufgaben ist nicht erstattungsfähig (…). Staatliche Mittel zur Beschäftigung von Mitarbeitern werden dem Abgeordneten nur zur Verfügung gestellt, soweit sich deren Tätigkeit auf die Unterstützung bei der Erledigung der parlamentarischen Arbeit beschränkt. (…) Als Verbindungsglied zwischen Parlament und Bürger gehört es zu den Hauptaufgaben des Abgeordneten, insbesondere im eigenen Wahlkreis engen Kontakt mit der Partei, den Verbänden und nicht organisierten Bürgern zu halten (…). Diese Aufgabe endet nicht mit dem Beginn des Wahlkampfes, sondern erst, wenn der Abgeordnete aus dem Parlament ausscheidet. Zur Wahrnehmung dieser Aufgabe umfasst der Anspruch des Bundestagsabgeordneten auf Ersatz der Aufwendungen für die Beschäftigung von Mitarbeitern gemäß § 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG auch den Einsatz von Mitarbeitern im Wahlkreis (…). Dabei ist die Erstattungsfähigkeit von Aufwendungen auch in diesem Fall auf Tätigkeiten beschränkt, die den Abgeordneten bei der Ausübung seines Mandats unterstützen. “
Soweit so klar. Für zukünftige Abgeordnete und ihre (Wahkreis)Mitarbeiter*innen dürften aber folgende Aussagen interessant sein:
„Zutreffend ist freilich die Beobachtung, dass eine trennscharfe Abgrenzung zwischen der Wahrnehmung des Abgeordnetenmandats und der Betätigung im Wahlkampf nicht in jedem Einzelfall möglich sein wird. Dies gilt beispielsweise für die vom Beschwerdeführer aufgeführten Fälle der Beantwortung von Presse- und Bürgeranfragen in Wahlkampfzeiten oder die Koordination von Veranstaltungen und öffentlichen Terminen. Selbst wenn, wie der Beschwerdeführer vorträgt, die wahlkreisbezogenen Aktivitäten der Abgeordneten und der Umfang der an sie gerichteten Anfragen in Vorwahlzeiten sprunghaft ansteigen, hindert dies den Einsatz der Abgeordnetenmitarbeiter jedoch nicht, soweit im Einzelfall ein hinreichender Mandatsbezug erkennbar vorliegt. Ist dieser gegeben, ist der dienstliche Einsatz des Abgeordnetenmitarbeiters als Unterstützung des Abgeordneten bei der Wahrnehmung seines Mandats nicht zu beanstanden. Daraus sich ergebende Ungleichheiten für die Teilnehmer am politischen Wettbewerb sind als Teil des Prozesses einer freiheitlichen Demokratie, wie das Grundgesetz sie versteht, hinzunehmen (…). Die Unterstützung des Abgeordneten bei der Wahrnehmung seiner Mandatspflichten durch eigene Mitarbeiter und die Erstattung des damit verbundenen Aufwands gemäß § 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG ist auch in Wahlkampfzeiten kein Eingriff in den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien. Etwas anderes kann nur gelten, soweit Abgeordnetenmitarbeiter im Rahmen ihrer dienstlichen Tätigkeit auch jenseits der Unterstützung des Abgeordneten bei der Wahrnehmung seines Mandats für Parteiaufgaben oder Wahlkampfaktivitäten eingesetzt werden.“
Der entscheidende Satz des BVerfG dürfte wohl in Rdn. 90 stehen:
„Nehmen Abgeordnetenmitarbeiter während der Dienstzeit an Wahlkampfeinsätzen teil und wird dem Abgeordneten der dabei entstehende Aufwand ersetzt, liegt eine unzulässige Inanspruchnahme staatlicher Ressourcen zu Parteizwecken vor.“
Wie auch schon bei der Organklage lässt das BVerfG den Beschwerdeführer im Hinblick auf seine These, durch die Beschäftigung von Parteifunktionären würde die Parteienfinanzierung unterlaufen, auflaufen:
„Allein aus dem Umstand, dass Abgeordnetenmitarbeiter Parteifunktionen wahrnehmen, folgt nicht, dass sie dafür in unzulässiger Weise aus öffentlichen Mitteln entlohnt werden (…). Ebenso wenig lässt sich aus der Beschäftigung von Funktionsträgern der Partei folgern, dass diese während der Dienstzeit in unzulässiger Weise an Wahlkampfeinsätzen teilnehmen.“
Der neue Bundestag erhält am Ende noch eine Aufgabe, deren konkrete Lösung ich mir sehr schwer vorstelle:
„Die unvermeidbaren Überschneidungen zwischen der Wahrnehmung des Abgeordnetenmandats im Wahlkreis und der Beteiligung am Wahlkampf führen zu in hohem Maße missbrauchsanfälligen Situationen. Hinzu kommt, dass die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Abgeordneten regelmäßig ein großes politisches und nicht selten auch ein persönliches, auf eine weitere Beschäftigung gerichtetes Interesse am Wahlerfolg des einzelnen Abgeordneten haben. Umso notwendiger ist es, zur Gewährleistung eines chancengleichen Wettbewerbs der politischen Parteien durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass die Abgeordnetenmitarbeiter sich im Rahmen ihrer dienstlichen Tätigkeit ausschließlich auf die Unterstützung des Abgeordneten bei der Erledigung seiner parlamentarischen Arbeit im Sinne von § 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG beschränken. Dieser gebotenen Sicherstellung eines hinreichenden Mandatsbezugs bei der Tätigkeit der Abgeordnetenmitarbeiter genügt der gegenwärtige Regelungsbestand nicht. Der Abgeordnete erhält zwar gemäß § 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG Aufwendungen für die Beschäftigung von Mitarbeitern nur >gegen Nachweis< ersetzt. Dabei hat er gemäß § 12 Abs. 3 Satz 5 AbgG das Haushaltsgesetz und die vom Ältestenrat erlassenen Ausführungsbestimmungen zu beachten und insbesondere einen Arbeitsvertrag vorzulegen, der mindestens die vom Ältestenrat in einem Musterarbeitsvertrag getroffenen Regelungen enthalten muss. Eine zweckwidrige Verwendung der Mittel hat der Bundestagspräsident zu unterbinden (…) sowie zu viel gezahlte Beträge zurückzufordern. (…) Außerdem kann der rechtswidrige Einsatz von Abgeordnetenmitarbeitern für Parteizwecke, wie der vorliegende Fall zeigt, auch gemäß § 266 StGB strafbar sein. Darüber hinausgehende Vorkehrungen zur Sicherstellung der ordnungsgemäßen Verwendung der dem Abgeordneten zur Verfügung stehenden Mittel und insbesondere zum Ausschluss des spezifischen Risikos eines unzulässigen Einsatzes von Abgeordnetenmitarbeitern im Wahlkampf bestehen jedoch nicht. Insbesondere ist der Abgeordnete – im Unterschied zu den Fraktionen des Deutschen Bundestages (§ 52 Abs. 1 AbgG) – nicht verpflichtet, über den Einsatz dieser Mittel öffentlich Rechenschaft abzulegen. Eine externe Kontrolle der Mittelverwendung findet nicht statt. Spezifische Vorkehrungen zur Nachvollziehbarkeit der Einhaltung der Grenzen des § 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG fehlen. Damit wird der besonderen Missbrauchsanfälligkeit hinsichtlich des Einsatzes von Abgeordnetenmitarbeitern im Wahlkampf nicht ausreichend Rechnung getragen. Der Deutsche Bundestag wird zur Wahrung der Chancengleichheit der Parteien (Art. 21 Abs. 1 GG) durch ergänzende Regelungen des Abgeordnetengesetzes oder anderer untergesetzlicher Vorschriften dafür Sorge zu tragen haben, dass der Verwendung von Abgeordnetenmitarbeitern im Wahlkampf verstärkt entgegengewirkt wird und die Einhaltung der Grenzen des § 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG nachvollziehbarer Kontrolle unterliegt.“
Auweia. Alles, was ich mir jetzt vorstellen kann um diesen Anforderungen zu entsprechen, würde auf eine (externe) Kontrolle der konkreten Arbeit der Mitarbeiter*innen hinauslaufen. Denn selbst mit einem Katalog nicht zu tuender Dinge wäre ja keine Sicherheit gegeben. Ich bin mir relativ sicher, spätestens im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung würde allerdings eine solche Kontrolle verfassungsrechtlich scheitern. Auf jeden Fall bin ich gespannt, wie die konkrete Lösung aussehen wird.
Dieses ganzen Sternchen im Text machen das Lesen ja grauenhaft.
wenn sie einen besseren vorschlag für gendergerechtes schreiben haben, nehme ich den gern auf.
Guter Beitrag.
Ja, bei über 700 Abgeordneten bin ich mir auch nicht sicher, wie eine nachvollziehbare Kontrolle möglich sein kann. Am Ende werden Abgeordnete umfangreiche Berichte und Erklärungen bei der Bundestagsverwaltung über die Tätigkeiten ihres Personals einreichen müssen. Weiß nicht, wer das alle lesen soll…