Die Sache mit der Altersentschädigung (für Abgeordnete)

Der nachfolgende Text ist nicht neu. Im Kern steht er schon hier.  Es scheint mir aber an der Zeit, auch an dieser Stelle das Thema Altersentschädigung für Abgeordnete aufzumachen.

Vorweg: Tatsächlich ist die Altersentschädigung für (Bundestags)Abgeordnete ein ungerechtfertigtes und im Übrigen auch unnötiges Privileg. Es ist aber möglich -selbst getestet- freiwillig (weiter) in die gesetzliche Rentenversicherung einzuzahlen. Das führt zwar nicht zu einem Anspruch auf Rente wegen Erwerbsminderung (§ 43 SGB VI), weil es an den nötigen Pflichtbeitragszeiten fehlt, aber für die allgemeine Wartezeit in der gesetzlichen Rentenversicherung ist die freiwillige Weiterzahlung eine notwendige Sache.

Aber zurück zur Debatte um die Altersentschädigung für Abgeordnete. Bei dieser wird aber m.E. viel zu wenig berücksichtigt, dass der/die Abgeordnete seine/ihre sonstige berufliche Biografie für das Mandat unterbricht  – so zumindest die Theorie und das Leitbild von Abgeordneten. Würden ihnen durch diese Unterbrechung Nachteile entstehen, würde dies ihre Unabhängigkeit einschränken und damit der Demokratie schaden. Deshalb darf die Abgeordnetentätigkeit im Hinblick auf die Altersversorgung nicht zu Nachteilen führen. Denn in einem solchen Fall würden sich wohl nur diejenigen um ein Mandat bewerben, die ihre Altersvorsorge auch unabhängig von ihrer sonstigen Erwerbsarbeitsbiografie »im Kasten« haben. Doch zwischen »kein Nachteil« und »ein Vorteil« liegt viel Spielraum. Wie könnte also eine Regelung aussehen, die die Unabhängigkeit der Abgeordneten im Hinblick auf ihre Altersvorsorge sichert und dennoch weder Vorteil noch Nachteil ist?

Die einfache linkspopulistische Antwort auf das Dilemma im Hinblick auf die Altersvorsorge von Abgeordneten lautet: Sollen die Abgeordneten doch alle in die gesetzliche Rentenversicherung einzahlen. Das hört sich gut an. Das bringt Beifall. Aber als Extraregelung für Abgeordnete ohne eine grundlegende Reform der Rentenversicherung an sich zum Beispiel in Richtung Erwerbstätigenversicherung bringt ein solcher Vorschlag mehr Probleme, als dass er eine angemessene Lösung anbietet. Er ist, soweit er als Extra-Regelung für Abgeordnete verstanden wird, unseriöse Symbolpolitik.

Aus meiner Sicht wäre eine seriöse Antwort, zu sagen:

Bis zum Erreichen einer Pflicht zur Einzahlung aller (Erwerbs)Einkommen in die gesetzliche Rentenversicherung zahlen zum Abbau ungerechtfertigter Privilegien (Bundestags)Abgeordnete zur Sicherung ihrer Unabhängigkeit  während ihrer Abgeordnetentätigkeit in ihr bisheriges Altersvorsorgesystem weiter ein.

Das wäre nicht einmal ein Bruch mit Wahlversprechen. Denn im Wahlprogramm der LINKEN zur Bundestagswahl heißt es: „Für alle Erwerbseinkommen müssen Beiträge in die gesetzliche Rentenversicherung gezahlt werden. Auch Politikerinnen und Politiker, Selbstständige, Freiberuflerinnen und Freiberufler, Beamtinnen und Beamte und Managerinnen und Manager sollen Beiträge in die gesetzliche Rentenversicherung einzahlen.“ Daran hält die von mir vorgeschlagene Lösung fest, sie verhindert aber eine Sonderregelung, die auch im Wahlprogramm nicht gefordert wird.

Die vorgeschlagene Lösung orientiert sich auch an dem, was in der Rechtswissenschaft in Bezug auf Art. 48 Abs. 3 GG argumentiert wird: »Art. 48 Abs. 3 S. 1 GG wäre in der Tat zu eng ausgelegt, wenn ihm nur ein Anspruch auf ›Alimentation‹ während der Mandatszeit zu entnehmen wäre. Ein Abgeordneter, dem nach dem Ende der Mandatszeit die Mittel für eine angemessene Lebensführung deshalb fehlen, weil er seine Arbeitszeit dem Mandat gewidmet hatte, wäre nach heutigem Verständnis nicht mehr ›angemessen‹ entschädigt.« (Grundmann, DÖV 1994, S. 329/330). Zur Erinnerung: Hier hatte ich schon mal was zu Diäten aufgeschrieben.

Erstmals mit dem ersten Abgeordnetengesetz der 7. Wahlperiode des Bundestages (1972-1976) fand eine Umwandlung der Altersentschädigung von Versicherungsbasis auf öffentlich-rechtliche Basis ohne Beitragszahlung statt. In den Materialien (S. 7) wurde zur Begründung ausgeführt: »Eine öffentlich-rechtliche Altersversorgung ohne Beitragszahlung ist die für alle anderen öffentlichen Ämter in der Bundesrepublik vorgesehene Form der Alters- und Hinterbliebenen-Versorgung. Gemeinsam mit den Parlamenten der Bundesländer wird zudem eine Vereinheitlichung des Systems und der Voraussetzungen der Altersentschädigung angestrebt.« In der Einzelbegründung zu § 16 wird formuliert (S. 19): »Die Altersentschädigung wird künftig unmittelbar aus der Staatskasse gezahlt, ohne daß die Mitglieder des Bundestages einen Beitrag zu zahlen haben. Diese Umstellung ist aus den im Allgemeinen Teil (A 3) dargestellten grundsätzlichen Erwägungen geschehen. (…) Die für den Erwerb der Mindestversorgung erforderliche Mindest-Mitgliedschaftszeit im Bundestag wurde von acht auf sechs Jahre herabgesetzt.«

Es braucht nicht viel Anstrengung um hier einen Widerspruch in der Argumentation festzustellen. Die Grundlagen der derzeit gültigen Regelung der Altersentschädigung für Abgeordnete gehen von einem zentralen Denkfehler aus. Die Parallele zu »allen anderen öffentlichen Ämtern« kann für Abgeordnete gerade nicht gezogen werden. Der Begriff »öffentliches Amt« umfasst vorwiegend Ämter, also Tätigkeiten in Exekutive und Judikative, nicht aber in der Legislative. Eine Vergleichbarkeit mit einer Abgeordnetentätigkeit was die Altersabsicherung angeht ist im Regelfall nicht gegeben. Darauf wurde in den vielen Debatten zur Frage der Abgeordnetenbestechung im Übrigen auch immer wieder hingewiesen.

In der 11. Wahlperiode (1987-1990) beantragten Union, FDP und SPD, dass ein Anspruch auf Altersentschädigung nach acht Jahren Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag entstehen soll. Die Grünen beantragten, die Abgeordneten in den »mitgebrachten Alterssicherungssystemen« zu belassen. Zur Begründung führten die Grünen an: »Eine an die Altersversorgung der Beamten angelehnte Regelung der Altersversorgung der Abgeordneten des Deutschen Bundestages ist aus grundsätzlichen Überlegungen abzulehnen. Abgeordnete üben in dieser Eigenschaft keinen Beruf aus und sie sind erst recht keine Beamten des Staates. Während die besondere Ausgestaltung der Alterssicherung für Beamte/innen mit deren Status als Lebenszeitbeamte und ihrem besonderen Treueverhältnis zum Staat als ihrem Arbeitgeber begründet wird, sind Abgeordnete gerade keine Lebenszeitbeamte/innen, sondern nur auf Zeit gewählt und sollten eine besondere Unabhängigkeit gerade gegenüber dem Staat bewahren. (… ) Eine den demokratischen Wechsel und das freie Mandat stärkende Regelung der Altersversorgung für Abgeordnete sollte statt dessen den Übergang zwischen Beruf und Mandat und umgekehrt erleichtern. Daher ist die beste Altersversorgung diejenige, die Abgeordnete in den von ihrer Berufstätigkeit mitgebrachten Altersversorgungssystemen beläßt und die dort erworbenen Anwartschaften weiter aufbaut.« In die gleiche Richtung scheint auch der Jurist Determann zu gehen, der eine individuelle Ermittlung des »Schadens« fordert und meint: »Denkbar wäre auch z.B., daß der Staat Leistungen des bisherigen Arbeitgebers an Sozialversicherungsträger weiter erbringt und daß Beamte durch den Staat weiterhin so versorgt werden wie in ihrem bisherigen Amt«. (Determann 1997: 385/393.) Dieser Vorschlag wurde nach meiner Kenntnis leider nicht mehr aufgegriffen.

Die so genannte Kissel-Kommission der 12. Wahlperiode (1990-1994) schloss (S. 15) eine Altersvorsorge auf Versicherungsbasis aus. In der 16. Wahlperiode (2005- 2009) schlugen die Fraktionen von CDU/CSU und SPD eine Abkehr von der Vollversorgung und dafür eine lückenfüllende Teilversorgung vor. Ebenfalls in der 16. Wahlperiode forderte die Fraktion DIE LINKE die Einbeziehung der Mitglieder des Deutschen Bundestages in die gesetzliche Rentenversicherung. Dabei sollte die Verwaltung des Deutschen Bundestages für die Abgeordneten einkommensabhängige Beiträge direkt in die gesetzliche Rentenversicherung einzahlen. In der 17. Wahlperiode (2009-2013) forderte DIE LINKE eine Kommission zur Überprüfung des Abgeordnetenrechts und gleichzeitig die Einbeziehung der Mitglieder des Bundestages in die allgemeinen sozialen Sicherungssysteme. Diese soll die zweckgleichen bestehenden Ansprüche im Abgeordnetengesetz ersetzen. Ausweislich des Antrages würde dies zur Stärkung der solidarischen Finanzierung der  Renten-, Pflege-, Kranken- und Arbeitslosenversicherung und somit zur Stärkung der sozialen Sicherungssysteme beitragen. Auch in den Landesparlamenten gab es in den vergangenen Jahren Debatten zur Altersvorsorge für Abgeordnete. Die Abgeordneten im Landtag Schleswig-Holstein erhalten grundsätzlich nach § 17 AbgG SH zur Finanzierung der Altersversorgung eine zusätzliche monatliche Entschädigung in Höhe von 1.500 Euro, wenn sie den Nachweis erbringen, dass diese (Extra-)Entschädigung mindestens in Höhe des jeweils geltenden Höchstbeitrages zur Rentenversicherung der Angestellten für die Altersversorgung der Abgeordneten durch eine Rente verwandt wird und ein Kapitalwahlrecht vollständig ausgeschlossen ist. Für die Abgeordneten im Landtag von Nordrhein-Westfalen ist ab der 14. Wahlperiode entsprechend des § 10 AbgG NRW ein Versorgungswerk errichtet worden, auch die Mitglieder des Landtags Brandenburg erhalten einen Betrag zur Einzahlung in das Versorgungswerk (§ 5 AbgG Brandenburg). In Berlin wurde jüngst erstmals in einem Parlament  in Deutschland die Möglichkeit eröffnet, auf Antrag laufenden freiwilligen Beiträge zur gesetzlichen oder privaten Rentenversicherung oder einer durch Versorgungswerk geregelten Altersversorgung bis zur Höhe des im Falle einer Nachversicherung nach Absatz 3 zu zahlenden monatlichen Beitrags erstattet zu bekommen (§ 15 Abs. 1 AbgG Berlin). Diese Änderung ist leider etwas untergegangen, dabei wäre sie ein erster Schritt um tatsächlich Privilegien abzubauen und eine Möglickeit zu schaffen, dass jede*r in sein/ihr bisheriges Altersversorgungssystem einzahlt.

Auch das Bundesverfassungsgericht hat sich mit der Frage der Altersvorsorge von Abgeordneten beschäftigt. In einem Beschluss vom 21.10.1971 (2 BvR 367/69) hat es das Altersruhegeld als Annex der Besoldung bezeichnet und als verfassungsrechtlich zulässig angesehen. Die eine Minderheitenmeinung vertretenden Richter (vgl. Rdn. 43) stellen diese Aussage auch nicht infrage. Im so genannten Diätenurteil des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Juni 1975 wird klargestellt, dass Abgeordnete keine Beamten sind. Gleichzeitig wird die Aussage des Beschlusses vom 21. Oktober 1971 wiederholt. Angesichts dieser Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes ist es umso unverständlicher, weshalb einige Jahre später bei der Einführung der jetzt geltenden Altersvorsorge noch auf die Vergleichbarkeit mit einem »öffentlichen Amt« abgestellt wurde.

Kurz und gut: Solange es keine Erwerbstätigenversicherung gibt, ist aus meiner Sicht ein Vorschlag für eine Einbeziehung in die bisherigen Altersversorgungssysteme der Abgeordneten zu präferieren. Die Forderung nach Pflichteinbeziehung der Abgeordneten in die gesetzliche Rentenversicherung hingegen ist, solange es keine Erwerbstätigenversicherung gibt, nicht zielführend. Denn er wird der unterschiedlichen Lebensrealität von Abgeordneten vor und nach dem Mandat nicht gerecht. Ein solcher Vorschlag läuft Gefahr, für einen Teil der Abgeordneten im Hinblick auf die Altersvorsorge einen Nachteil darzustellen, und ist deshalb gerade kein Beitrag zur Unabhängigkeit von Abgeordneten. Viele Abgeordnete waren vor bzw. sind nach dem Mandat Beamte oder Selbstständige. Wenn sie sich in der gesetzlichen Rentenversicherung pflichtversichern müssen, stellt dies für Beamte und Selbstständige mit einem eigenen Versorgungswerk eine Benachteiligung dar. Ihre Altersvorsorge in dem jeweiligen Altersvorsorgesystem würde unterbrochen oder sie müssen zusätzlich Leistungen für diese erbringen. Die gesetzliche Rentenversicherung würde insoweit zu einer Zusatzversicherung werden. Damit führt ein solcher Vorschlag zu weiteren Ungerechtigkeiten, denn er zwingt Abgeordnete aus freien Berufen oder Beamte für die Zeit ihrer Abgeordnetentätigkeit in ein Versorgungssystem, welches ihrer sonstigen Erwerbsbiografie entgegensteht. Insbesondere ist die Argumentation, eine solche Pflichteinbeziehung der Abgeordneten in die gesetzliche Rentenversicherung sei ein Schritt in Richtung Erwerbstätigenversicherung, falsch. Erstens ist es schon heute Abgeordneten möglich, zusätzlich in die gesetzliche Rentenversicherung einzuzahlen, und zweitens würde ein solcher Schritt für einige Berufsgruppen am Ende eine Einschränkung des passiven Wahlrechts bedeuten. Wenn Abgeordnete zum Beispiel durch die Pflichtversicherung in der gesetzlichen Rentenversicherung eine zusätzliche Belastung zu ihrer bisherigen Altersvorsorge in einem Versorgungswerk haben, oder gar eine*r Beamtin/Beamter aufgrund der Pflichtversicherung in der gesetzlichen Rentenversicherung Pensionsansprüche verloren gehen, wird sie/er sich mehr als einmal überlegen, ob sie/er sich um ein Mandat bewirbt. Wenn aber das passive Wahlrecht faktisch eingeschränkt wird, dann schadet das der Demokratie.

Nun gibt es immer wieder auch Einwände gegen die Einbeziehung von Abgeordneten in die Sozialversicherungssysteme. Aus meiner Sicht im Regelfall nicht überzeugend. Wenn Giesen, Professor am Zentrum für Arbeitsbeziehungen und Arbeitsrecht, hinsichtlich einer Sozialversicherungspflicht für Bundestagsabgeordnete vorträgt, diese sei mit dem Entschädigungsgedanken nicht vereinbar (vgl. Giesen 1999: 291/297), begegnet Welti dem überzeugend damit, dass die Alimentation von Abgeordneten keine Alimentation im Sinne des Beamtenrechts ist (vgl. Welti 2000: 255/262). Giesen argumentiert aber im Hinblick auf den Vorschlag, die bisherigen Altersversorgungssysteme weiterzuführen soweit jemand Abegeordnete*r wird, mit dem Argument, bei einer Versorgung im angestammten Versorgungswerk würden Probleme mit der notwendigen Gleichbehandlung der Abgeordneten entstehen. Auch das ist jedoch nicht überzeugend. Bei der Krankenversicherung (§ 27 AbgG) kann der/die Abgeordnete wählen, ob sie in der gesetzlichen Krankenversicherung bleibt (und die Hälfte des Betrages erstattet bekommt) oder Beihilferegelungen in Anspruch nehmen möchte.

Richtig ist, dass im Hinblick auf den Vorschlag weiter in die bisherigen Altersvorsorgesysteme einzuzahlen, noch geklärt werden müsste, ob die Einbeziehung in das bisherige Versorgungssystem über zusätzliche Beiträge aus der Entschädigung der Abgeordneten geleistet werden soll oder ob es eine Direktzahlung an die Versorgungssysteme durch die Bundestagsverwaltung neben der eigentlichen Entschädigung geben soll.  Hier würde ich klar für eine 50:50 Regelung plädieren, also Hälfte Abgeordnete*r und Hälfte Bundestag.

Nicht überzeugend sind die Gründe der Unabhängigen Kommission zu Fragen des Abgeordnetenrechts in der 17. Wahlperiode (2009-2013), die die Idee der Grünen ausgeschlossen hat (S. 29). Nach Ansicht der Kommission der 17. Wahlperiode (2009-2013) liegt in einem solchen Modell ein massiver gleichheitsrechtlicher Eingriff und es gibt Verfahrensprobleme. Hinzu komme, dass Abgeordnete zum Teil vorher gar keine Anwartschaften erworben oder die Altersgrenze ihrer Versorgungssystem bereits erreicht haben und deshalb keine neuen Anwartschaften mehr beziehen können. In den letztgenannten Fällen kann aber ein Wahlrecht (soweit noch keine Anwartschaften erworben wurden) und zum anderen eine analoge Regelung zum Beamtenrecht (keine neuen Anwartschaften möglich) eingeführt werden. Bedenkenswerter erscheint auf den ersten Blick der Einwand, dass gleiche Mandatszeiten sich unterschiedlich auf die individuelle Versorgungshöhe auswirken würden. Hier wird aber der Gleichheitsgedanke überdehnt bzw. auf seinen formalen Gehalt reduziert. Solche Unterschiede können aufgrund der vorherigen oder nachfolgenden Erwerbstätigkeit bestehen bleiben, denn der entscheidende Punkt ist lediglich, dass der Abgeordneten zur Sicherung ihrer Unabhängigkeit in keinem Fall ein Nachteil durch die Übernahme des Mandates entstehen soll. Gerade wenn das Leitbild der Abgeordneten als Personen, die zeitweilig Parlamentarierinnen sind, zu Grunde gelegt wird, lassen sich insoweit unterschiedliche Anwartschaften rechtfertigen. Richtig ist, dass sich eine »Rentenversicherungspflicht (…) anders auf diejenigen aus(wirkt), die bereits fünfzehn Jahre pflichtversichert waren, als auf diejenigen, die als Beamte oder Selbständige einen anderen Weg der Alterssicherung hatten« (Welti 2000: 255/262). Gerade das aber spricht dafür, eine Einbeziehung der Abgeordneten in ihre bisherigen Altersversorgungssysteme vorzunehmen, statt ihnen eine eigene Altersversorgung bereitzustellen und die Altersentschädigung ohne eigene Beitragsleistung zu gewähren.

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