Abriegelung von Risikogebieten

Lothar Wieler ist der Chef des Robert Koch-Institutes (RKI). Laut eigener Darstellung ist das Robert Koch-Institut das „nationale Public-Health-Institut für Deutschland“ und sein wichtigster Arbeitsbereich „die Bekämpfung von Infektionskrankheiten“. Das RKI nehme im „Hinblick auf das Erkennen neuer gesundheitliches Risiken“ eine „Antennenfunktion“ war, „im Sinne eines Frühwarnsystems“. Das RKI ist eine nachgeordnete Behörde des Gesundheitsministeriums.

Der Berliner Kurier titelte nun am 15. Oktober 2020 „RKI-Chef: Abriegelung von Risikogebieten denkbar„. Auf Twitter wurde mir -nachdem ich mich darüber aufgeregt hatte- erklärt, Herr Wieler habe das gar nicht gesagt, ich solle mir das Original anschauen. Habe ich gemacht und mir das Interview bei Phoenix reingezogen. Und da wird es interessant. Herr Wieler sagte bei 4:52 Minute, er vermag nicht zu sagen, ob wir dem zweiten Lockdown Näher sind als wir denken (auf den Vorhalt eines Zitates von M. Söder), aber er habe Optimismus, dass dies verhindert werden könne. Bei Minute 5:32 sagt er, Mobilität sei ein Treiber der Pandemie und rechtfertigte damit Beherbergungsverbote. Bei Minute 5:56 konfrontierte der Moderator Herrn Wieler mit einer angeblichen Aussage eines Experten des Helmholtz-Zentrums, der gesagt habe, man müsse die Risikogebiete abriegeln. Der Moderator ergänzt, dies würde heißen in diese Risikogebiete dürfte keiner raus und keiner rein. Herr Wieler antwortete zunächst, vor 9 Monaten habe er noch gesagt, er könne sich sowas nicht vorstellen. Danach folgte der Satz: „Inzwischen kann ich mir vorstellen, dass solche Maßnahmen durchgeführt würden“. Er ergänzte, der Hintergrund dafür sei, dass Mobiltät ein Treiber der Pandemie sei. Schließlich fügte er an, ob die Politik sich dafür entscheide, also ob das wirklich geschehe, werde man sehen.

Ich bin dann auf die Seite des RKI gegangen. Zunächst sah ich kein Dementi hinsichtlich der Aussage zur Abriegelung von Risikogebieten. Aber ich fand eine mit Datum vom 13.10.2020 veröffentlichte Strategie-Ergänzung, in der es um Ziele, Schwerpunktthemen und Instrumente des Infektionsschutzes geht. Auf einer Folie ist zum einen zu sehen, dass „Einschränkungen (…) rechtlich und organisatorisch verhältnismäßig und praktisch umsetzbar sein (sollen)“. Das findet meine uneingeschränkte Zustimmung. Daneben steht dann „Kontaktreduzierende Maßnahmen unterstützen“ worunter dann u.a. aufgeführt wird „Mobilität reduzieren“. Also auch hier taucht auf, dass Mobilität irgendwie zentral ist im Hinblick auf das Infektionsgeschehen. In der Strategie-Ergänzung wird allerdings darauf aufmerksam gemacht, dass „es nicht bestimmte Orte oder Situationen (sind), an denen ein erhöhtes Ansteckungs­risiko per se herrscht, z.B. ein bestimmtes Gebiet oder ein Transport­mittel, sondern ein Zusammenspiel zwischen individuellem Verhalten und Umfeld.“ Es wird weiter formuliert, es sei das Ziel „die Ausbreitung sowie die gesund­heitlichen Auswirkungen der Pandemie zu minimieren, während das gesamt­gesellschaftliche und wirtschaftliche Leben (inklusive Bildungs­einrichtungen) in Deutschland möglichst wenig beeinträchtigt wird“. An anderer Stelle wird betont: „Es ist wichtig, die Analyse der internationalen Lage weiter fortzuführen und Maßnahmen und Strategien proaktiv anzupassen. Hierbei ist es wesentlich zu betonen: erhöhte Mobilität (berufliche oder private Reisetätigkeit) bedeutet erweitertes Risiko; jedoch ist dieses Risiko nicht primär an den Ort der Reise oder ein spezifisches Gebiet gebunden, sondern hängt wesentlich von dem Verhalten des Einzelnen in einem Gebiet mit Virusübertragungen ab.“

Wie kommt man vor diesem Hintergrund -von einem Journalisten dazu gedrängt- nun zu der Aussage es sei eine „Abriegelung“ denkbar? Ich jedenfalls kann das nicht mit der Strategie-Ergänzung in Übereinstimmung bringen, die explizit darauf verweist, dass ein Ort allein nicht primär das Risiko ist. Jenseits dieser Frage stellt sich aber die aus demokratietheoretischer Sicht viel praktischere Frage: Auf welcher Rechtsgrundlage sollte eine solche Abriegelung eigentlich möglich sein? Ich habe keine Rechtsgrundlage gefunden.

Die bisherigen Maßnahmen im Zusammenhang mit Corona stützten sich auf die §§ 28 ff. IfSG (Infektionsschutzgesetz). Der § 28 IfSG besagt, dass die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen trifft, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden und zu diesen Maßnahmen die in §§ 29-31 IfSG genannten gehören. Die Maßnahmen werden „soweit und solange“ ergriffen, wie dies zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. In Abs. 1 heißt es in Bezug auf die behördlichen Anordnungen, dass die Behörden

„insbesondere Personen verpflichten (kann), den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten.„

Der § 32 IfSG wiederum ermächtigt Landesregierungen „unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen“.

Bei einer Abriegelung würde nun eine Maßnahme nach § 28 Abs. 1 IfSG ergriffen, nämlich eine Verpflichtung ein Risikogebiet nicht zu verlassen oder zu betreten. Das setzt voraus, dass Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden. Was das ist wird in § 2 IfSG definiert.

• Kranker: eine Person, die an einer übertragbaren Krankheit erkrankt ist.
• Krankheitsverdächtiger: eine Person, bei der Symptome bestehen, welche das Vorliegen einer bestimmten übertragbaren Krankheit vermuten lassen.
• Ausscheider: eine Person, die Krankheitserreger ausscheidet und dadurch eine Ansteckungsquelle für die Allgemeinheit sein kann, ohne krank oder krankheitsverdächtig zu sein.
• Ansteckungsverdächtiger: eine Person, von der anzunehmen ist, dass sie Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein.

Unzweifelhaft gibt es eine solche Feststellung. Rechtlich gesehen handelt es sich bei den benannten Personen um „Störer“. Der § 28 IfSG soll sich nun nicht nur gegen „Störer*innen“ richten, sondern auch „Nichtstörer*innen“ sollen Adressaten*innen von Maßnahmen sein können. So wurde es auch bislang praktiziert. Ich halte eine solche weite Auslegung für relativ problematisch, angesichts der weitreichenden Einschränkungen. Es wird auch an anderer Stelle darauf hingewiesen, dass die im März 2020 vorgenommene Änderung des IfSG wohl erst die Inanspruchnahme von Nichtstörer*innen ermöglichen sollte, wohl aber kaum dem Bestimmtheitsgrundsatz genüge. Das sei aber mal dahingestellt.

Selbst wenn nämlich die Auffassung vertreten wird, auch sog. Nichtstörer*innen können mit Maßnahmen nach dem § 28 IfSG belastet werden, müssen diese Maßnahmen dem strengen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen. Sie müssen also geeignet, erforderlich und angemessen sein. Danach ist in einem solchen Fall bei der Adressatenauswahl der „Bezug der durch die konkrete Maßnahme in Anspruch genommenen Person zur Infektionsgefahr“ maßgeblich (BeckOK, IfSG, § 28, Rdn. 23). Auch die Folgen einer Infektion sind dabei zu beachten. Es heißt in der Kommentarliteratur: „So genügt im Falle eines hochansteckenden Krankheitserregers, der bei einer Infektion mit großer Wahrscheinlichkeit zu einer tödlich verlaufenden Erkrankung führen würde, eine vergleichsweise geringe Wahrscheinlichkeit eines infektionsrelevanten Kontakts. Es ist insoweit ein am Gefährdungsgrad der jeweiligen Erkrankung orientierter, flexibler Maßstab für die hinreichende (einfache) Wahrscheinlichkeit zugrunde zu legen“ (BeckOK, IfSG, § 28, Rdn. 23). Es muss an dieser Stelle also auch berücksichtigt werden, dass es sich bei einer Infektion mit dem Corona-Virus nicht um eine Infektion handelt, die „mit großer Wahrscheinlichkeit zu einer tödlich verlaufenden Erkrankung führen würde“. Damit aber nicht genug. Für eine Maßnahme gilt auch, dass sie erforderlich und angemessen sein muss. Dazu wiederum gibt es Rechtsprechung. „Eine Maßnahme ist erforderlich, wenn das mit ihr verfolgte Ziel nicht mit einem gleich wirksamen Mittel erreicht werden kann, das weniger belastend ist (BVerfGE 126, 144).“ Wenn nun die Ausführungen des RKI zur Grundlage genommen werden, die auch explizit auf das Verhalten abstellen, dann gibt es weniger belastende Maßnahmen, wie das Tragen eines MNS, die Kontaktreduzierung, das Lüften von Räumen und natürlich der Mindestabstand. Ich bin dann noch nicht mal bei der Angemessenheit des Vorschlages der Abriegelung. Diese wäre nur gebeben, wenn der beabsichtigte Zweck nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs steht. Eine Abriegelung würde -zumindest für Berlin- zu einem Erliegen des öffentlichen Lebens führen. Weil Erwerbsarbeitnehmer*innen nicht mehr nach Berlin hineinkommen würden, der ÖPNV an der Grenze zu Brandenburg zum Erliegen kommen würde und viele Dienstleistungen nicht mehr erbracht werden könnten. Ich bin mir auch nicht sicher, ob Berlin auf sich gestellt tatsächlich die Versorgung der Bevölkerung mit Nahrungsmitteln übernehmen könnte.

Kurz und gut: Ich sehe in § 28 IfSG keine Rechtsgrundlage für eine Abriegelung. Weder ist diese erforderlich noch ist sie angemessen.

Demokratie und demokratische Regeln müssen auch in einer Pandemie gelten. Andernfalls wird Demokratie nämlich zu einer Schönwetterveranstaltung degradiert. Wenn es aber weder eine empirische Basis für eine Abriegelung noch eine Rechtsgrundlage dafür gibt, dann ist es mindestens grob fahrlässig, solche Ideen in die Welt zu pusten. Das führt nur dazu, dass die Verunsicherung steigt und gerade das was wichtig wäre, nämlich die Bevölkerung mitzunehmen, nicht passiert. Stattdessen wird mit Repression gedroht. Hilfreich ist anders.

PS: Haltet die Hygiene- und Abstandsregeln ein, tragt Euren MNS (auch über der Nase) und lüftet regelmäßig.