Blog von Halina Wawzyniak

Abriegelung von Risikogebieten

Lothar Wieler ist der Chef des Robert Koch-Institutes (RKI). Laut eigener Darstellung ist das Robert Koch-Institut das „nationale Public-Health-Institut für Deutschland“ und sein wichtigster Arbeitsbereich „die Bekämpfung von Infektionskrankheiten“. Das RKI nehme im „Hinblick auf das Erkennen neuer gesundheitliches Risiken“ eine „Antennenfunktion“ war, „im Sinne eines Frühwarnsystems“. Das RKI ist eine nachgeordnete Behörde des Gesundheitsministeriums.

Der Berliner Kurier titelte nun am 15. Oktober 2020 „RKI-Chef: Abriegelung von Risikogebieten denkbar„. Auf Twitter wurde mir -nachdem ich mich darüber aufgeregt hatte- erklärt, Herr Wieler habe das gar nicht gesagt, ich solle mir das Original anschauen. Habe ich gemacht und mir das Interview bei Phoenix reingezogen. Und da wird es interessant. Herr Wieler sagte bei 4:52 Minute, er vermag nicht zu sagen, ob wir dem zweiten Lockdown Näher sind als wir denken (auf den Vorhalt eines Zitates von M. Söder), aber er habe Optimismus, dass dies verhindert werden könne. Bei Minute 5:32 sagt er, Mobilität sei ein Treiber der Pandemie und rechtfertigte damit Beherbergungsverbote. Bei Minute 5:56 konfrontierte der Moderator Herrn Wieler mit einer angeblichen Aussage eines Experten des Helmholtz-Zentrums, der gesagt habe, man müsse die Risikogebiete abriegeln. Der Moderator ergänzt, dies würde heißen in diese Risikogebiete dürfte keiner raus und keiner rein. Herr Wieler antwortete zunächst, vor 9 Monaten habe er noch gesagt, er könne sich sowas nicht vorstellen. Danach folgte der Satz: „Inzwischen kann ich mir vorstellen, dass solche Maßnahmen durchgeführt würden“. Er ergänzte, der Hintergrund dafür sei, dass Mobiltät ein Treiber der Pandemie sei. Schließlich fügte er an, ob die Politik sich dafür entscheide, also ob das wirklich geschehe, werde man sehen.

Ich bin dann auf die Seite des RKI gegangen. Zunächst sah ich kein Dementi hinsichtlich der Aussage zur Abriegelung von Risikogebieten. Aber ich fand eine mit Datum vom 13.10.2020 veröffentlichte Strategie-Ergänzung, in der es um Ziele, Schwerpunktthemen und Instrumente des Infektionsschutzes geht. Auf einer Folie ist zum einen zu sehen, dass „Einschränkungen (…) rechtlich und organisatorisch verhältnismäßig und praktisch umsetzbar sein (sollen)“. Das findet meine uneingeschränkte Zustimmung. Daneben steht dann „Kontaktreduzierende Maßnahmen unterstützen“ worunter dann u.a. aufgeführt wird „Mobilität reduzieren“. Also auch hier taucht auf, dass Mobilität irgendwie zentral ist im Hinblick auf das Infektionsgeschehen. In der Strategie-Ergänzung wird allerdings darauf aufmerksam gemacht, dass „es nicht bestimmte Orte oder Situationen (sind), an denen ein erhöhtes Ansteckungs­risiko per se herrscht, z.B. ein bestimmtes Gebiet oder ein Transport­mittel, sondern ein Zusammenspiel zwischen individuellem Verhalten und Umfeld.“ Es wird weiter formuliert, es sei das Ziel „die Ausbreitung sowie die gesund­heitlichen Auswirkungen der Pandemie zu minimieren, während das gesamt­gesellschaftliche und wirtschaftliche Leben (inklusive Bildungs­einrichtungen) in Deutschland möglichst wenig beeinträchtigt wird“. An anderer Stelle wird betont: „Es ist wichtig, die Analyse der internationalen Lage weiter fortzuführen und Maßnahmen und Strategien proaktiv anzupassen. Hierbei ist es wesentlich zu betonen: erhöhte Mobilität (berufliche oder private Reisetätigkeit) bedeutet erweitertes Risiko; jedoch ist dieses Risiko nicht primär an den Ort der Reise oder ein spezifisches Gebiet gebunden, sondern hängt wesentlich von dem Verhalten des Einzelnen in einem Gebiet mit Virusübertragungen ab.“

Wie kommt man vor diesem Hintergrund -von einem Journalisten dazu gedrängt- nun zu der Aussage es sei eine „Abriegelung“ denkbar? Ich jedenfalls kann das nicht mit der Strategie-Ergänzung in Übereinstimmung bringen, die explizit darauf verweist, dass ein Ort allein nicht primär das Risiko ist. Jenseits dieser Frage stellt sich aber die aus demokratietheoretischer Sicht viel praktischere Frage: Auf welcher Rechtsgrundlage sollte eine solche Abriegelung eigentlich möglich sein? Ich habe keine Rechtsgrundlage gefunden.

Die bisherigen Maßnahmen im Zusammenhang mit Corona stützten sich auf die §§ 28 ff. IfSG (Infektionsschutzgesetz). Der § 28 IfSG besagt, dass die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen trifft, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden und zu diesen Maßnahmen die in §§ 29-31 IfSG genannten gehören. Die Maßnahmen werden „soweit und solange“ ergriffen, wie dies zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. In Abs. 1 heißt es in Bezug auf die behördlichen Anordnungen, dass die Behörden

insbesondere Personen verpflichten (kann), den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten.

Der § 32 IfSG wiederum ermächtigt Landesregierungen „unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen“.

Bei einer Abriegelung würde nun eine Maßnahme nach § 28 Abs. 1 IfSG ergriffen, nämlich eine Verpflichtung ein Risikogebiet nicht zu verlassen oder zu betreten. Das setzt voraus, dass Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden. Was das ist wird in § 2 IfSG definiert.

  • Kranker: eine Person, die an einer übertragbaren Krankheit erkrankt ist.
  • Krankheitsverdächtiger: eine Person, bei der Symptome bestehen, welche das Vorliegen einer bestimmten übertragbaren Krankheit vermuten lassen.
  • Ausscheider: eine Person, die Krankheitserreger ausscheidet und dadurch eine Ansteckungsquelle für die Allgemeinheit sein kann, ohne krank oder krankheitsverdächtig zu sein.
  • Ansteckungsverdächtiger: eine Person, von der anzunehmen ist, dass sie Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein.

Unzweifelhaft gibt es eine solche Feststellung. Rechtlich gesehen handelt es sich bei den benannten Personen um „Störer“. Der § 28 IfSG soll sich nun nicht nur gegen „Störer*innen“ richten, sondern auch „Nichtstörer*innen“ sollen Adressaten*innen von Maßnahmen sein können. So wurde es auch bislang praktiziert. Ich halte eine solche weite Auslegung für relativ problematisch, angesichts der weitreichenden Einschränkungen. Es wird auch an anderer Stelle darauf hingewiesen, dass die im März 2020 vorgenommene Änderung des IfSG wohl erst die Inanspruchnahme von Nichtstörer*innen ermöglichen sollte, wohl aber kaum dem Bestimmtheitsgrundsatz genüge. Das sei aber mal dahingestellt.

Selbst wenn nämlich die Auffassung vertreten wird, auch sog. Nichtstörer*innen können mit Maßnahmen nach dem § 28 IfSG belastet werden, müssen diese Maßnahmen dem strengen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen. Sie müssen also geeignet, erforderlich und angemessen sein. Danach ist in einem solchen Fall bei der Adressatenauswahl der „Bezug der durch die konkrete Maßnahme in Anspruch genommenen Person zur Infektionsgefahr“ maßgeblich (BeckOK, IfSG, § 28, Rdn. 23). Auch die Folgen einer Infektion sind dabei zu beachten. Es heißt in der Kommentarliteratur: „So genügt im Falle eines hochansteckenden Krankheitserregers, der bei einer Infektion mit großer Wahrscheinlichkeit zu einer tödlich verlaufenden Erkrankung führen würde, eine vergleichsweise geringe Wahrscheinlichkeit eines infektionsrelevanten Kontakts. Es ist insoweit ein am Gefährdungsgrad der jeweiligen Erkrankung orientierter, flexibler Maßstab für die hinreichende (einfache) Wahrscheinlichkeit zugrunde zu legen“ (BeckOK, IfSG, § 28, Rdn. 23). Es muss an dieser Stelle also auch berücksichtigt werden, dass es sich bei einer Infektion mit dem Corona-Virus nicht um eine Infektion handelt, die „mit großer Wahrscheinlichkeit zu einer tödlich verlaufenden Erkrankung führen würde“. Damit aber nicht genug. Für eine Maßnahme gilt auch, dass sie erforderlich und angemessen sein muss. Dazu wiederum gibt es Rechtsprechung. „Eine Maßnahme ist erforderlich, wenn das mit ihr verfolgte Ziel nicht mit einem gleich wirksamen Mittel erreicht werden kann, das weniger belastend ist (BVerfGE 126, 144).“ Wenn nun die Ausführungen des RKI zur Grundlage genommen werden, die auch explizit auf das Verhalten abstellen, dann gibt es weniger belastende Maßnahmen, wie das Tragen eines MNS, die Kontaktreduzierung, das Lüften von Räumen und natürlich der Mindestabstand. Ich bin dann noch nicht mal bei der Angemessenheit des Vorschlages der Abriegelung. Diese wäre nur gebeben, wenn der beabsichtigte Zweck nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs steht. Eine Abriegelung würde -zumindest für Berlin- zu einem Erliegen des öffentlichen Lebens führen. Weil Erwerbsarbeitnehmer*innen nicht mehr nach Berlin hineinkommen würden, der ÖPNV an der Grenze zu Brandenburg zum Erliegen kommen würde und viele Dienstleistungen nicht mehr erbracht werden könnten. Ich bin mir auch nicht sicher, ob Berlin auf sich gestellt tatsächlich die Versorgung der Bevölkerung mit Nahrungsmitteln übernehmen könnte.

Kurz und gut: Ich sehe in § 28 IfSG keine Rechtsgrundlage für eine Abriegelung. Weder ist diese erforderlich noch ist sie angemessen.

Demokratie und demokratische Regeln müssen auch in einer Pandemie gelten. Andernfalls wird Demokratie nämlich zu einer Schönwetterveranstaltung degradiert. Wenn es aber weder eine empirische Basis für eine Abriegelung noch eine Rechtsgrundlage dafür gibt, dann ist es mindestens grob fahrlässig, solche Ideen in die Welt zu pusten. Das führt nur dazu, dass die Verunsicherung steigt und gerade das was wichtig wäre, nämlich die Bevölkerung mitzunehmen, nicht passiert. Stattdessen wird mit Repression gedroht. Hilfreich ist anders.

PS: Haltet die Hygiene- und Abstandsregeln ein, tragt Euren MNS (auch über der Nase) und lüftet regelmäßig.

3 Kommentare

  1. „Wie kommt man vor diesem Hintergrund – von einem Journalisten dazu gedrängt – nun zu der Aussage es sei eine ‚Abriegelung‘ denkbar? Ich jedenfalls kann das nicht mit der Strategie-Ergänzung in Übereinstimmung bringen, die explizit darauf verweist, dass ein Ort allein nicht primär das Risiko ist.“

    Mir scheint:

    + Ja, der Ort ist „nicht primär das Risiko“ – sondern die Bewegung (Mobilität): „erhöhte Mobilität (berufliche oder private Reisetätigkeit) bedeutet erweitertes Risiko“. – Denn mehr Bewegung bedeutet mehr Kontakte = potentielle Ansteckungsmöglichkeiten.

    + Also ist es effektiver (als z.B. Beherbungsverbote zu verfügen) Ein- bzw. Ausreiseverbote zu verfügen. – Warum das effektivere Mittel (bisher) nicht gewählt wurde, ist auch ziemlich klar: Das Beherberungsverbot betrifft nur TouristInnen und eine bestimmte Wirtschaftsbranche; ein Ein- und Ausreiseverbot würde auch Berufs-PendlerInnen und damit sehr viel mehr Branchen treffen – die Kapitalakkumulation wäre, um des Gesundheitsschutzes willen, stärker beeinträchtigt.

    Rechtlich gesehen handelt es sich bei den benannten Personen um „Störer“. Der § 28 IfSG soll sich nun nicht nur gegen „Störer*innen“ richten, sondern auch „Nichtstörer*innen“ sollen Adressaten*innen von Maßnahmen sein können. So wurde es auch bislang praktiziert. Ich halte eine solche weite Auslegung für relativ problematisch, angesichts der weitreichenden Einschränkungen.

    Ja, das ist juristisch ein starkes Argument; aber es gibt zwei Probleme:

    1. (jurististisch:) In der Regel ist klar, wer „Störer“ oder „Störerin“ ist (also eine Gefahr verursacht); bei Infektionskrankheiten kann sich das ja aber schnell ändern: Eine Ansteckung geht schnell – und vor allem: Leute sind infiziert, bevor sie es selbst (und der Staat) merken. – Insofern scheint mir nicht unplausibel, zu sagen: Allein in einem Gebiet mit hoher Infektionsquote zu wohnen, verursacht eine Gefahr, wenn Leute aus diesem Gebiet in Gebiete mit geringerer Infektionsquote „reisen“.

    2. (politisch:) Es gibt bestimmte soziale Situationen (beengente Wohn- und Arbeitsverhältnisse), die besonders infektionsträchtig sind – also Leute zu ‚StörererInnen‘ macht, wenn sie tatsächlich infiziert werden. – Wenn nun nicht gewollt ist (was zumindest mein Standpunkt ist; Deiner vermutlich auch), dass die Last der Prävention weiterer Ansteckungen exklusiv diejenigen tragen müssen, die eh schon scheiße dran sind, dann spricht alles für ‚rabiate‘ generelle Regelungen (s. z.B. die Kontroverse wg. Madrid: konservative Stadt- und Regionalregierung – Beschränkungen nur für die ‚Armenviertel‘; links-reformistische Zentralregierung: [wenn Beschränkungen, dann] für alle).

    Klar, solche „‚rabiaten‘ generellen Regelungen“ brechen mit der (zumindest deutschen) Verhältnismäßigkeits-Ideologie, aber sie stellen die (ursprüngliche) westeuropäisch-nordamerikanische „Gleichheit vor dem Gesetz“ („ohne Ansehen der Person“) wieder her.

  2. Ich habe ihre Argumente gelesen, die meine Frage beantworten sollen, wie man anhand der Strategie-Einschätzung zu dem Ergebnis kommen kann, eine Abriegelung sei nötig. Dabei unterliegen Sie mE einem Trugschluss. Ich kann mich sehr wohl bewegen und dennoch nicht mehr Leuten begegnen als sonst auch. Das geht -ökologisch bedauerlich- mit Individualreiseverkehr. (Innerhalb Berlins auch mit Fahrrad, aber darum geht es hier ja nicht). Ich kann dann in ein Hotel gehen und mich so verhalten, dass ich keine anderen Leute treffe. Oder in eine Ferienwohnung. Oder halt in mein Einzelbüro.

    Zur Replik auf die Argumentation zu § 28 IfSG. Bei einer Infektion ist auch klar, wer Störer ist. Das ist ja im Infektionsschutzgesetz klar definiert. Ich bin der Auffassung, dass nicht rabiate Maßnahmen helfen, sondern insbesondere um zu verhindern, dass diejenigen die schon Scheiße dran sind und die Lasten tragen kreative Lösungen notwendig sind: Angebote in Hotels oder leerstehende Bürogebäude umzuziehen, wenn es beengte Wohnverhältnisse gibt, soziale Absicherung, Sicherheit der medizinischen Versorgung usw. Und nein, mit Gleichheit vor dem Gesetz hat das wenig zu tun.

  3. 1.

    Angebote in Hotels oder leerstehende Bürogebäude umzuziehen, wenn es beengte Wohnverhältnisse gibt, soziale Absicherung, Sicherheit der medizinischen Versorgung usw.

    Bin ich sofort dafür.

    2. a)

    Ich kann mich sehr wohl bewegen und dennoch nicht mehr Leuten begegnen als sonst auch. Das geht -ökologisch bedauerlich- mit Individualreiseverkehr.

    Dann müssten aber konsequenterweise Autoreisende gegenüber Bahnreisenden bevorzugt werden – das fände ich politisch nicht so sinnvoll…

    Irgendwelche zusätzlichen Beschränkungen sollte es aber – angesichts der steigenden Infektions- und Krankenhaus-Belegungs-Zahlen – schon geben… – Also bin ich eher für eine generelle Beschränkung die Autoreisende genauso wie Bahnreisende trifft (StörerInnen-Haftung und Verhältnismäßigkeit hin oder her.)

    b)

    Ich kann dann in ein Hotel gehen und mich so verhalten, dass ich keine anderen Leute treffe.

    Es kann genauso verantwortlich Maske getragen werden wie zu Hause; aber es werden zwangsläufig – an der Rezeption, im Frühstücksraum, beim Abendessen im Restaurant oder sonstigen Lebensmittelvorgung – Leute getroffen, die am Heimatort nie getroffen werden.

    Gut es – werden vllt. nicht unbedingt mehr Leute pro Zeiteinheit getroffen, aber es werden auf alle Fälle mehr unterschiedliche Leute getroffen. – Und es bleibt halt einfach der Unterschied zwischen Landkreisen/kreisfreien Städten/Bezirken mit hoher und solchen mit niedriger Inzidenz.

    Und Masken vermindern zwar – korrekt gehandhabt – das (v.a. Fremd-)Infektionsrisiko, aber schließt es nicht aus. Und viele Leute handhaben die Masken eher symbolisch als korrekt.

    3.

    Bei einer Infektion ist auch klar, wer Störer ist. Das ist ja im Infektionsschutzgesetz klar definiert.

    Das mag sein – dann würde ich aber – angesichts der angesprochenen faktischen Unschärfe – sagen: Der gesetzgeberische Wille war besser als die gesetzliche Formulierung – und die Formulierung sollte nachgebessert werden.

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