Großer Bundestag oder Ende des Zweistimmenwahlrechts

Es war nur ein kurzer Aufschrei. Die Kommission bei Bundestagspräsident Schäuble, die ein neues Wahlrecht entwickeln sollte, blieb ohne Erfolg. Mittlerweile ist das schon fast wieder vergessen. Aufregung gibt es dann erst wieder nach der nächsten Bundestagswahl.

Die Aufregung entstand, weil statt der gesetzlich vorgesehenen 598 Abgeordneten nach der letzten Wahl 709 Abgeordnete in den Bundestag einzogen. Schnell wurde die These des „zu großen“ Bundestages geschwungen, der zu teuer sei. Schon das fand ich ziemlich abstrus. Denn Demokratie darf aus meiner Sicht niemals unter dem Gesichtspunkt ihrer Finanzierbarkeit debattiert werden. Die These „zu groß“ führt aber auch in ein Dilemma.

Das Dilemma besteht darin, dass das praktizierte Wahlsystem (nicht das Wahlgesetz!) wohl unstreitig als verfassungsgemäß angesehen wird. Zwar finde ich es problematisch, dass soweit meine Erststimme zu einem Überhangmandat führt ich anderen Parteien zu mehr Sitzen verhelfe, aber der Nichtausgleich der Überhangmandate verstößt halt gegen des gleiche Stimmgewicht. Jedenfalls nach wohl überwiegender Meinung sind die verschiedenen rechtlichen Aspekte des Wahlrechts berücksichtigt und zu einem fairen Ausgleich gebracht. (Das an anderen Stellen im Wahlgesetz tatsächlich aus meiner Sicht erhebliche verfassungsrechtliche Probleme bestehen, soll hier nicht weiter erörtert werden.) Das praktizierte Wahlsystem führt aber auf absehbare Zeit immer wieder dazu, dass im Bundestag mehr Abgeordnete sitzen als gesetzlich vorgeschrieben.

Woran liegt das? Etwas vereinfachend: Die Zusammensetzung des Bundestages richtet sich nach den auf die Parteien entfallenden Stimmen (Zweitstimmen offiziell, ich nenne sie lieber Parteitstimmen). Wenn eine Partei 20% der Parteistimmen (Zweitstimmen) erhält, mus sie auch 20% der Sitze im Bundestag erhalten. Von den über die Parteistimmen errungenen Mandaten werden die sog. Direktmandate abgezogen, also die Mandate, die eine Partei in einem Wahlkreis gewinnt. Das ganze passiert jeweils pro Bundesland. Hat eine Partei in einem Bundesland 14% Parteistimmen erreicht und in dem Land X gibt es 22 Mandate, dann macht das 3 Mandate für diese Partei. Hat sie nun zwei Direktmandate errungen, kann von der Landesliste nur noch eine Person in den Bundestag einziehen. Hat die Partei aber 4 Direktmandate gewonnen, hat sie mehr Sitze, als ihr eigentlich zustehen. Dann entstehen Überhangmandate. Diese müssen ausgeglichen werden, weil sich die Zusammensetzung des Bundestages am Ende ja nach den Parteistimmen richten soll. Vom Ausgleich profitieren die anderen Parteien und der Bundestag wird größer. Weil das so ist und die Zeiten vorbei sind, in denen der Gewinn von Direktmandaten in etwa den Parteistimmen entspricht (vor allem im Süden des Landes) werden ständig Überhangmandate produziert, die ausgeglichen werden müssen.

Wer also das Lied vom „zu großen“ Bundestag singt, der muss gleichzeitig sagen, dass das Wahlsystem so nicht mehr funktioniert und wie es verändert werden soll. Und da scheitert es dann. Die Union will nämlich unbedingt an den Wahlkreisen festhalten, wie sie sind. Das bedeutet aber weniger Listenmandate oder ginge nur zu Lasten des Verhältnisausgleiches, der für das Sitzverhältnis entscheidend ist.  Oder anders gesagt: mehr Direktmandate und weniger Listenmandate höhlt das Repräsentativprinzip der Demokratie aus. Denn -nach derzeitigem Stand- profitiert vor allem die Union davon, möglicherweise auch mal wieder die SPD. Die Verlierer wären Grüne, LINKE und FDP. Denn diese gewinnen traditionell weniger Direktmandate und würden so in ihrem Anteil im Bundestag reduziert.

Natürlich ist die Einhaltung der im Gesetz festgeschriebenen Größe von 598 Abgeordneten unproblematisch möglich, wenn einfach das Mehrheitswahlrecht angewendet wird. Nur der/die Gewinner*in in einem Wahlkreis zieht in den Bundestag ein. Aber hier kommt es zum Konflikt mit dem  Repräsentationsprinzip. Ein Bundestag völlig ohne FDP? Inakzeptabel. Ein Bundestag, indem die Wähler*innen jenseits von Union und SPD nur marginalisiert mit Abgeordneten vertreten sind? Inakzeptabel. Gleiches gilt für ein sog. Grabenwahlsystem, nachdem ohne Verrechnungsmöglichkeit die Hälfte der Abgeordneten in Wahlkreisen und die andere Hälfte über die Listen gewählt werden.

Im Verfassungsblog hat Frau Prof. Schönberger einen Vorschlag unterbreitet, den ich seit mindestens 2010 für zielführend zur Lösung des Konflikts empfehle. Die Parteien stellen Listen auf (am besten geschlechterparitätisch), Einzelbewerbungen sind möglich und die Wählenden können die Listen verändern. Der Bundestag wäre entsprechend des Verhältnisses der Parteien an den Parteistimmen besetzt und der/die Wählende kann konkret auf die Zusammensetzung des Bundestages Einfluss nehmen, indem er/sie die von den Parteien vorgegebenen Listen verändert. Damit hat der/die Wählende sogar mehr Einfluss als derzeit, wo er/sie die von den Parteien vorgegebenen Listen einfach nur akzeptieren oder ablehnen kann (und damit ggf. in ein weiteres Dilemma kommt, nämlich die Partei wählen zu wollen, nicht aber die Personen oder einge Personen).

Der Weg wäre so einfach, aber keine politische Mehrheit nirgends dafür. Es wird krampfhaft am Zwei-Stimmenwahlrecht festgehalten, häufig begründet mit der historischen Argumenten. Dabei geht aber einiges durcheinander.

An dieser Stelle habe ich über die Einführung des Zweistimmenwahlrechts im Bundestag geschrieben. Heute will ich noch ein klein wenig weiter zurückgehen. Die Nationalversammlung nach der Novemberrevolution zum Beispiel wurde nach dem Verhältniswahlrecht gewählt, indem in 36 verschieden großen Wahlkreisen 6-17 Abgeordnete nach dem d`Hondt`schen Höchstzahlsystem gewählt wurden. Das Reichstagswahlgesetz des Jahres 1920 sah 35 Wahlkreise vor, in denen auf je 60.000 Stimmen ein Mandat entfiel.

Die Militärregierungen der drei Besatzungsmächte machten im Juli 1948 deutlich, dass sie den Erlass eines Wahlgesetzes durch den Parlamentarischen Rat ablehnen würden. Deshalb hat dieser auch „nur“ eine Regelung für die erste Bundestagswahl geschaffen. Beim Verfassungskonvents von Herrenchiemsee gab es Debatten um die Frage des Wahlsystems. So wurde im Bericht des Unterausschusses I im Hinblick auf Wahlen u.a. vorgeschlagen, dass Wahlkandidaten*innen in Vorwahlen durch die Urabstimmung der Mitglieder bestimmt werden. In den Sitzungen des Unterausschusses wurde ein modifiziertes Verhältniswahlrecht oder ein modifiziertes Mehrheitswahlrecht ebenso angesprochen, wie die Zahl von 400 Abgeordneten.

Der Parlamentarische Rat bildete einen Ausschuss für Wahlrechtsfragen. Dessen zentraler Streitpunkt war -wenig überraschend- der Wahlmodus. Schnell lag unter Verweis auf Vorschläge aus dem Jahr 1924 eine Kombination von Mehrheits- und Verhältniswahl als Idee auf dem Tisch. Allerdings präferierte die CDU/CSU mehrheitlich ein Mehrheitswahlrecht, sie strebte ein Zweiparteiensystem an. Dem gegenüber standen Vorschläge, nach denen von 400 Abgeordneten 200 bis 230 in Wahlkreisen gewählt werden, wobei im ersten Wahlgang die absolute Mehrheit und im zweiten Wahlgang die relative Mehrheit ausreichen sollte. Allerdings sah der Vorschlag kein Zweistimmenwahlrecht vor. Im ersten Wahlgang müssten Bewerber*innen erklären, welcher Partei sie sich zurechnen, und die auf sie entfallenen Stimmen würden dann mittels Proporz auf die übrigen 170-200 Mandate verteilt werden. Auch eine dritte Variante wurde diskutiert. Nach diesem war eine Wahl von je 6 oder 3 Abgeordneten pro Wahlkreis vorgesehen, ergänzt um 2 oder 1 Abgeordneten auf der Bundesliste. Die Wählenden hätten 6 bzw. 3 Stimmen und das Wahlgebiet sollte in ca. 40 Wahlkreise eingeteilt werden, in denen jeweils die gleiche Anzahl von Abgeordneten gewählt wird. Aus den Reststimmen im gesamten Wahlgebiet werden je Wahlkreis noch zwei Mandate verteilt. Die Wählenden würden keine Liste wählen, sondern konkret Kandidierende. Keiner dieser Vorschläge fand eine Mehrheit.

Es gab also ein Nichtergebnis, was zu weiteren Verhandlungen und gefühlten 15 weiteren Entwürfen führte. Schließlich ging es um einen Vorschlag von Becker. Dieser sah eine Wahl von 400 Abgeordneten, 200 in Einzelwahlkreisen und 200 auf Landes- und Bundeslisten vor. Die Anzahl der den Ländern zustehenden Wahlkreise wurde im Entwurf ebenso normiert, wie die auf die einzelnen Länder entfallenden Listenmandate. Allerdings in einer „bis zu“-Formulierung. In den Wahlkreisen reichte die relative Mehrheit für die Wahl aus.  Die Wählenden hatten eine Stimme. Der Antrag der CDU/CSU im Plenum des parlamentarischen Rates, die am Mehrheitswahlrecht festhalten wollte, in den Wahlkreisen 300 Abgeordnete zu wählen wurde abgelehnt. Das Plenum entschied sich für 410 Abgeordnete, die hälftig in Wahlkreisen und über Landes- und Bundesliste zu wählen sind. Die Wählenden hatten eine Stimme. Am Ende unterschieden sich der Wahlgesetzentwurf des Ausschusses für Wahlrechtsfragen und das Wahlgesetz für den ersten Bundestag kaum. Es gab lediglich noch einmal eine Veränderung auf 400 Abgeordnete. Während aber der Ausschuss nicht nur die auf die Länder anfallenden Mandate dahingehend aufschlüsselte, dass vorgeschrieben wurde, wie viel der auf die jeweiligen Länder anfallenden Mandate in den Wahlkreisen zu wählen sind, sah das Wahlgesetz lediglich vor, dass die Landesregierungen die Verteilung ungefähr im Verhältnis 60:40 vorzunehmen haben. Insoweit handelt es sich aber um einen Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz, der modifiziert eingefügt wurde. Es blieb dabei, dass jede*r Wähler*in eine Stimme hat.

Das sog. Zweistimmenwahlrecht ist also kein Ergebnis des Parlamentarischen Rates. Es wurde erst durch den Bundestag eingeführt. Es gibt kein historisches Argument für das Zweistimmenwahlrecht, außer einer gegenseitigen Blockade und die Suche nach einem Kompromiss in den 5oer Jahren. Wenn nun die Situation so ist, dass allein die Union ein Regelung innerhalb des bestehenden Systems durch ihre Weigerung auch über Wahlkreisreduzierungen nachzudenken blockiert (wie lange auch immer die tatsächlich erfolgreich wäre), dann bietet es sich halt an, die juristisch sauberste Variante ins Spiel zu bringen: Das Verhältniswahlrecht mit Veränderungsmöglichkeit der Liste.  Das Argument, so würden sich Abgeordnete von Wählenden entfernen ist nicht überzeugend. Schon aus Interesse an Wähler*innenstimmen muss der/die Abgeordnete und die aufstellende Partei sich um das gesamte Land kümmern, auch um die Gebiete, wo nicht so viele Menschen wählen. Ich halte dieses Argument also für vorgeschoben. Meine Erfahrung zeigt im Übrigen auch, dass insbesondere bei kleineren Parteien die Frage, in welcher Intensität sich Abgeordnete um Wahlkreise kümmern keine Frage eines errungenen Direktmandates ist.

Wenn also nicht nach der nächsten Bundestagswahl das Gejammer wieder losgehen soll, weil der Bundestag angeblich zu groß ist, dann muss jetzt im Wahlrecht gesprungen werden. Da die Union eine Lösung im bestehenden System blockiert, wäre die Einführung des Verhältniswahlrechts mit Veränderungsmöglichkeit der Liste aus demokratischer und juristischer Sicht die beste Alternative.

upddate: Lange gesucht, dann gefunden. In der Zeitrschrift für Rechtspolitik (ZRP) 1994 vertritt Bakker in einem Aufsatz ab Seite 457 die These, die ich teile, dass eine Mehrheitswahlrecht gegen das Demokratiegebot des Grundgesetzes verstößt.

Ein Gedanke zu „Großer Bundestag oder Ende des Zweistimmenwahlrechts

  1. Ich befürworte im Grundsatz auch ein Verhältniswahlrecht mit ungebundenen Listen (d.h., die Stimmberechtigten können durch ihr Abstimmungsverhalten die Reihenfolge eines Listenvorschlages ändern). Im Jahr 2018 hatte ich jedoch mehrere Termine mit einer Abgeordneten der Thüringer Linksfraktion, in denen es um Möglichkeiten und Modelle der Online-Bürger:innen-Beteiligung auf Landesebene in Thüringen durch einen Online-Beirat ging, bei denen am Rand auch die Frage ungebundener Wahlvorschlagslisten angesprochen wurde.

    Die Abgeordnete hat dabei ihre Sorge angesprochen, dass im Fall ungebundener Listen das Ergebnis einer Kandidatur stark von den persönlichen Ressourcen (Geld, Zeit, …) abhängen würde, die einer Kandidierenden zur Verfügung stehen. Diese Sorge erscheint mir zumindest verständlich, obgleich ich zu ihrer Behebung bisher keine Lösung weiß.

    Die vielleicht auf den ersten Blick sich anbietende Lösung, dass die Wahlvorschlagsträgerinnen die Kandidierenden jeweils mit einem Budget für die eigene Wahlwerbung ausstatten, würde m.E. eine Abhängigkeit der Kandidierenden von der Wahlvorschlagsträgerin zementieren, die das Wahlrecht durch das System der Vertrauenspersonen und die Unveränderbarkeit der Listen nach deren Zulassung gerade verhindern will.

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