Ausschuss und Vermittlungsausschuss

Der Unterschied zwischen Ausschuss und Vermittlungsausschuss war der entscheidende Grund für die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes zur spiegelbildlichen Zusammensetzung von Arbeitsgruppen im Vermittlungsausschuss.

Der Entscheidungssatz des Bundesverfassungsgerichtes lautet: „Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit von Parlament und Ausschüssen gilt nicht für Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses, unabhängig davon, ob diese durch einen förmlichen Beschluss des Ausschusses oder durch eine informelle Entscheidung eingerichtet werden“.

Worum ging es eigentlich?

Nach Art. 77 Abs. 2 GG  gibt es einen aus Mitgliedern des Bundestages und des Bundesrates für die gemeinsame Beratung von Vorlagen gebildeten Ausschuss. Dieser Ausschuss heißt Vermittlungsausschuss. Die Zusammensetzung und das Verfahren dieses Ausschusses regelt eine Geschäftsordnung. Bundestag und Bundesrat entsenden je 16 ihrer Mitglieder in den ständigen Vermittlungsausschuss. Beschlüsse des Vermittlungsausschusses bedürfen der Mehrheit der anwesenden Mitglieder. Der Vermittlungsausschuss kann Unterausschüsse bilden, in der Geschäftsordnung sind Arbeitsgruppen nicht vorgesehen. Im Zeitraum 2009-2013 (17. Wahlperiode des Deutschen Bundestages) teilten sich die 16 Mitglieder des Bundestages im Vermittlungsausschuss auf die Fraktionen wie folgt auf: CDU/CSU sieben Mitglieder, SPD vier Mitglieder, FDP und DIE LINKE jeweils zwei Mitglieder und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN ein Mitglied.

Der Bundestag beschloss ein Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch, der Bundesrat versagte dem Gesetz die Zustimmung, der Vermittlungsausschuss wurde auf Verlangen der Bundesregierung einberufen. Der Vermittlungsausschuss traf sich zu einer informellen Sitzung (eine ordentliche Sitzung wurde nicht einberufen) und beschloss die Einrichtung einer Arbeitsgruppe. Die Vertreter/innen der Fraktion DIE LINKE nahmen an dem informellen Treffen teil, in der Arbeitsgruppe sollten vier Abgeordnete des Deutschen Bundestages vertreten sein. Die Arbeitsgruppe sollte Möglichkeiten eines Kompromisses sondieren und Vorschläge ausarbeiten, sie tagte am 20./21. Dezember 2010 und am 7./19. Januar 2011. Die Mitglieder der Fraktion DIE LINKE im Vermittlungsausschuss wurden bei der Zusammensetzung der Arbeitsgruppe nicht berücksichtigt. Ein expliziter Antrag (Katja Kipping in die Arbeitsgruppe zu entsenden) wurde abgelehnt. Daraufhin wurde mit Datum vom 3. Januar 2011 in einer einstweilige Anordnung begehrt festzustellen, dass die Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1, Art. 20 Abs. 2 und Art. 77 Abs. 2 GG dadurch verletzt seien, dass die Bundestagsabgeordnete Katja Kipping nicht zum Mitglied der Arbeitsgruppe ernannt und ihr die Möglichkeit zur Mitwirkung in dieser Arbeitsgruppe damit verwehrt wurde. Es wurde weiter beantragt die Mitarbeit zu gewähren. Daraufhin wurde seitens des Vermittlungsausschusses am 5. Januar 2011 der Fraktion DIE LINKE die Möglichkeit eröffnet eine/n Vertreter/in in die Arbeitsgruppe zu entsenden. Die Fraktion machte davon Gebrauch und entsadte die Abgeordnete Diana Golze. Diese nahm an den Beratungen der Unterarbeitsgruppe zu dem Thema „Bildungspaket“ teil. Die Abgeordnete Dagmar Enkelmann nahm an der Unterarbeitsgruppe „Regelsatz“, und der Abgeordnete Ulrich Maurer an der Unterarbeitsgruppe „Mindestlohn“ teil. Daraufhin wurde auf die Entscheidung hinsichtlich einer einstweiligen Anordnung verzichtet.

Beim Treffen der Arbeitsgruppe am 19. Januar wurde festgestellt, dass kein mehrheitsfähiger Vorschlag erarbeitet wurde, der Vermittlungsausschuss trat zusammen und vertagte sich, da er zu keinem Ergebnis kam. Es wurden informelle Gespräche vereinbart und diese fanden auch statt. Der Teilnehmer/innenkreis der Gespräch steht nicht sicher fest, die Fraktion DIE LINKE durfte sich an diesen Gesprächen nicht beteiligen. Am 11. Februar 2011 wurde der Vermittlungsausschuss erneut angerufen. Bei den dann stattfindenden Verhandlungen zwischen verschiedenen Politikern aus Bund und Ländern unter Einbeziehung der Fraktionsvorsitzenden von CDU/CSU, SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP wurde ein Vorschlag erarbeitet, der den Mitgliedern des Vermittlungsausschusses am 22. Februar 2011 um 16:33 Uhr zugesandt wurde. Der Vermittlungsausschuss tagte am gleichen Tag von 18:40 Uhr bis 0:30 Uhr und am 23. Februar 2011 von 11:20 Uhr bis 12:30 Uhr. Seine Beschlussempfehlung wurde vom Bundestag am 25. Februar 2011 angenommen, der Bundesrat stimmte am gleichen Tag zu.

Am 5. Juli 2011 wurde beim Bundesverfassungsgericht ein weiterer Antrag gestellt. Mit diesem sollte festgestellt werden, dass die Rechte der Antragsteller auch dadurch verletzt wurden, dass abgelehnt wurde Dagmar Enkelmann zum Mitglied der vom Vermittlungsausschuss eingesetzten informellen Gesprächsrunde zu ernennen und ihr dort die Möglichkeit zur Mitwirkung zu geben.

Was hat das Bundesverfassungsgericht nun entschieden?

Das Bundesverfassungsgericht sieht in der Ablehnung, ein Mitglied der Fraktion DIE LINKE zum Mitglied der Arbeitsgruppe des Vermittlungsausschusses zu bestimmen und diesem Mitglied damit die Möglichkeit zur Mitwirkung in dieser Arbeitsgruppe zu geben, keine Rechtsverletzung. (vgl. Rdn. 90).

Die auf diesen Satz folgenden Ausführungen lassen zunächst etwas anderes erwarten. In Rdn. 93 wird noch darauf verwiesen, dass „grundsätzlich jeder Ausschuss ein verkleinertes Abbild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums widerspiegeln“ muss. Auch die Ausführung in Rdn. 94 wonach „Gremien und Funktionen, die lediglich organisatorischer Art sind und daher nicht dem Einfluss des Prinzips gleichberechtigter Teilnahme an den dem Bundestag nach dem Grundgesetz übertragenen Aufgaben unterliegen“ sind für sich genommen in Ordnung. In Rdn. 99 wird sogar explizit erwähnt, dass der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit auch für die Wahl der Mitglieder des Bundestages im Vermittlungsausschuss gilt. „Dieser ist zwar als gemeinsamer Ausschuss zweier Verfassungsorgane nicht ohne weiteres mit einem Ausschuss des Bundestages vergleichbar, seine Bedeutung im Gesetzgebungsverfahren steht aber der Aufgabenwahrnehmung durch Ausschüsse des Bundestages nicht nach. Die gestaltende Vorbereitung eines Gesetzesbeschlusses betrifft die zentrale Aufgabe des Deutschen Bundestages. Der Vermittlungsausschuss hat im Gesetzgebungsverfahren eine herausgehobene und in gewissem Umfang verselbständigte Stellung (…).“ In Ergänzung dazu formuliert das Bundesverfassungsgericht (Rdn. 100): „Funktion und Aufgabe des Vermittlungsausschusses erfordern keine zwingende Ausrichtung der Besetzung des Ausschusses am Mehrheitsprinzip in einem Umfang, dass der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit im Zweifel zu weichen hätte.“ Sehr richtig und sehr logisch.

Doch dann versucht sich das Bundesverfassungsgericht in einer Argumentation, warum dies für Arbeitsgruppen nicht zu gelten hat (Rdn. 101): „Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit von Parlament und Ausschüssen gilt jedoch nicht für Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses, unabhängig davon, ob diese durch einen förmlichen Beschluss des Ausschusses oder durch eine informelle Entscheidung eingerichtet werden“.  Warum das? Die Ausgestaltung der Organisation und des Geschäftsgangs unterliege der Geschäftsordnungsautonomie (Rdn. 102), meint das Bundesverfassungsgericht. Diese sehe zwar die Möglichkeit vor, Unterausschüsse einsetzen zu können, regelt aber nicht die Zusammensetzung der Unterausschüsse. Und weil die Geschäftsordnungsautonomie weit sei, müsse lediglich geprüft werden, „ob zwingende verfassungsrechtliche Vorgaben für die Besetzung und die Mitwirkungsbefugnisse der im Vermittlungsausschuss vertretenen Abgeordneten in diesen Gremien eingehalten sind„. Das verneint das Bundesverfassungsgericht dann. In Rdn. 103 heißt es: „Weder erstreckt sich die grundsätzlich gleiche Mitwirkungsbefugnis aller Abgeordneten des Deutschen Bundestages an der parlamentarischen Willensbildung auf Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses, noch sind diese dergestalt in die Repräsentation des Volkes durch das Parlament einbezogen, dass eine möglichst getreue Abbildung der Stärke der im Plenum des Bundestages vertretenen Fraktionen in diesen Arbeitsgruppen erforderlich wäre.“ Eine steile These, die das Bundesverfassungsgericht dann (Rdn. 104) damit begründet, dass die „eingerichteten Arbeitsgruppen (…) zwar nicht rein organisatorischer Natur (sind), sondern (…) die Aufgabe (haben), durch intensive Sacharbeit an der Findung eines mehrheitsfähigen Kompromisses zu einem Gesetzgebungsvorhaben mitzuwirken. Durch die von den Arbeitsgruppen erarbeiteten Kompromissvorschläge kommt es auch zweifellos zu einer inhaltlichen Vorformung der Willensbildung im Vermittlungsausschuss. Dies entspricht aber der spezifischen Arbeitsweise im Vermittlungsausschuss, die weder mit dem deliberativen Verfahren im Bundestag noch mit der Entscheidungsfindung im Bundesrat gleichzusetzen ist.„.

Das ist jetzt aber zweimal im Kreis gedreht. Der Vermittlungsausschuss muss spiegelbildlich zusammengesetzt sein. Seine Arbeitsgruppen nicht. Obwohl diese die Aufgabe haben, durch intensive Sacharbeit an einem Kompromiss zu einem Gesetzgebungsvorhaben mitzuwirken und es durch deren Ergebnis zu einer inhaltlichen Vorformung der Willensbildung des Vermittlungsausschusses kommt. Also quasi wie die Ausschüsse des Bundestages, die ja spiegelbildlich zusammengesetzt sein müssen. Um diesem Argument zu entgehen, wird dann schnell behauptet, eigentlich sei das alles doch anders als in den Ausschüssen des Bundestages. Das Bundesverfassungsgericht sieht den Unterschied zwischen Vermittlungsausschuss und Verfahren im Bundestag in der Delibaration, laut Duden synonym für Beratschlagung und Überlegung. Natürlich wollte das Bundesverfassungsgericht nicht sagen, dass im Vermittlungsausschuss nicht beratschlagt und nicht überlegt wird. Vermutlich meinte das Bundesverfassungsgericht eher sowas wie Öffentlichkeit des Verfahrens. Das wird deutlich, wenn sich die weitere Begründung des Bundesverfassungsgerichtes angesehen wird. In Rdn. 105 heißt es: „Zweck und Ziel des Vermittlungsverfahrens ist das Erzielen eines politischen Kompromisses zwischen den beiden Gesetzgebungskörperschaften, nicht die nochmalige freie Beratung des Gesetzgebungsvorschlages„. Das Vermittlungsverfahren diene „nicht der öffentlichen parlamentarischen Verhandlung und Beschlussfassung im Sinne von Art. 42 Abs. 1 und 2 GG, auf die sich die aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG abzuleitende gleiche Mitwirkungsbefugnis aller Abgeordneten des Deutschen Bundestages in erster Linie bezieht„. Der Artikel 42 GG bezieht sich aber unter anderem auf das öffentliche Verhandeln im Bundestag. In Rdn. 105 sieht das Bundesverfassungsgericht beim Vermittlungsausschuss eine „Befugnis, sich formeller und informeller Gremien zur Vorbereitung der Beschlussfassung zu bedienen, die im Hinblick auf das jeweils anstehende Thema nach anderen Kriterien als demjenigen der Spiegelbildlichkeit zusammengesetzt sind. Der Vermittlungsausschuss ist kein Entscheidungsorgan (…) … „.

Na holla. Jetzt gerät aber einiges komplett durcheinander. Das mit dem Entscheidungsorgan kann kein Argument sein, schließlich hat das Bundesverfassungsgericht in der gleichen Entscheidung an anderer Stelle die spiegelbildliche Zusammensetzung des Vermittlungsausschusses ausdrücklich bestätigt. Wenn nun aber das Kriterium ist, das es eine Geschäftsordnungsautonomie gibt und dass das Vermittlungsverfahren nicht der öffentlichen parlamentarischen Verhandlung und Beschlussfassung dient, was bedeutet das für die Ausschüsse, bei denen das Bundesverfassungsgericht eine Spiegelbildlichkeit fordert? Auch diese sind keine Entscheidungsorgane, sie bereiten Beschlussempfehlungen vor und tagen -bedauerlicherweise- in der Regel nichtöffentlich. Der Verweis auf eine im Rahmen einer Geschäftsordnung bestehende Möglichkeit autonomer Verfahrensgestaltung mit der Befugnis formelle und informelle Gremien zur Vorbereitung zu bilden, die anderen Kriterien als denen der Spiegelbildlichkeit entsprechen, kann ein -vom BVerfG sicherlich nicht beabsichtigter Türöffner sein. Gerde weil Ausschüsse mit dem Vermittlungsausschuss in gewisser Weise vergleichbar sind (bereiten Entscheidungen vor, tagen nichtöffentlich), wäre es denkbar die so getroffene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes auch auf Ausschüsse anzuwenden. Genau das hat das Bundesverfassungsgericht aber bislang -zu Recht- immer abgelehnt.

Es wird aber noch kurioser. Das Bundesverfassungsgericht verweist (Rdn. 107) auf folgendes: „In der Praxis des Vermittlungsausschusses dient die Einsetzung von Arbeitsgruppen bei schwierigen und komplexen Materien vor allem der Einbeziehung externen Fachwissens, etwa durch die Beteiligung der Fachpolitiker der Fraktionen, von Fachbeamten der Ministerien oder sonstigen Sachverständigen„. Ja, ja. Da steht Fachpolitiker der Fraktionen. Nur genau das hat das BVerfG ja gerade ausgeschlossen. Wenn keine Spiegelbildlichkeit, dann sind eben nicht alle Fraktionen beteiligt. Kann man machen, musss man aber nicht machen. Ist im Hinblick auf Konsens auch nicht gerade klug.

Vielleicht erschien dem Bundesverfassungsgericht das alles doch nicht so richtig überzeugend zu sein. Also unternimmt es einen weiteren Versuch (Rdn. 108) einen Unterschied zwischen Vermittlungsausschuss und Ausschüssen des Bundestages zu konstruieren. Der Vermittlungsausschuss „muss abschließend über die Vorlage oder die Vorlagen aus der Arbeitsgruppe oder den Arbeitsgruppen Beschluss fassen. Er befindet sich dabei auch nicht wie der Bundestag in Bezug auf den Einigungsvorschlag des Ausschusses nach Art. 77 Abs. 2 Satz 5 GG in einer Ratifikationslage. Vielmehr steht es ihm frei, die Ergebnisse der Arbeitsgruppen zu übernehmen, insgesamt abzulehnen oder abzuändern„. Genau das kann der Bundestag aber auch. Die Ausschüsse legen häufig Gesetzentwürfe in der Ausschussfassung, d.h. mit Änderungen aus der Ausschusssitzung, vor. Dazu können Änderungsanträge gestellt werden, die im Bundestag abgestimmt werden. Die Gesetzentwürfe können auch abgelehnt oder angenommen werden. Wo ist jetzt noch mal der Unterschied zwischen Bundestag und Vermittlungsausschuss in Bezug auf diesen Punkt?

Bevor ich nun aber in völliges Kopfschütteln über die Argumentation des Bundesverfassungsgerichtes ausbreche, will ich noch auf richtig gute Ausführungen in Rnd. 111 verweisen. „Für die tatsächliche Möglichkeit, den an einen Parlamentsabgeordneten gerichteten Anforderungen gerecht zu werden, ist der Grad seiner Informiertheit von entscheidender Bedeutung. Nur wenn er über die parlamentarischen Vorhaben so umfassend wie möglich unterrichtet ist und sich deshalb auf sie einstellen kann, vermag er seine politischen Wirkungsmöglichkeiten voll auszuschöpfen (…). Ein Abgeordneter hat im Gesetzgebungsverfahren nicht nur das Recht, im Bundestag abzustimmen (…), sondern auch das Recht zu beraten (…). Eine Beratung verfehlt aber ihren Zweck, wenn über den Beratungsgegenstand keine oder nur unzureichende Informationen zur Verfügung stehen. Abgeordnete bedürfen daher grundsätzlich einer umfassenden Information, um ihren Aufgaben genügen zu können; das gilt insbesondere für parlamentarische Minderheiten (…). Es stellt daher eine Verletzung von Rechten eines Abgeordneten dar, wenn dieser erforderliche Informationen so spät erhält, dass er nicht mehr in der Lage ist, sich fundiert mit diesen zu befassen und sich vor der Beratung oder Abstimmung eine Meinung zu dem Vorgang zu bilden.„

Den letzten Satz habe ich jetzt fett gedruckt, weil ich ihn auswendig lernen werde ;-). Ich befürchte, ich werde ihn noch häufig zitieren müssen. Denn wird er ernst genommen hat das fundamentale Auswirkung auf die Arbeit des Bundestages. Nach diesem Satz ist es eben unmöglich mal lange Gesetzentwürfe oder Änderungsanträge kurz vor der Abstimmung einzureichen. Und damit kann ich dann auch dieser Entscheidung noch etwas Positives abgewinnen. :-).