Was wie eine Erfolg aussieht, ist am Ende eine Niederlage. So würde ich kurz das Urteil des BVerfG zu Sanktionen bei Hartz IV umschreiben. Mit dem Urteil hat das BVerfG Regelungen, nach denen Sanktionen wegen Pflichtverletzungen 30% des Regelsatzes übersteigen, als mit dem Grundgesetz für unvereinbar erklärt. Damit hat es aber auch gesagt: Es darf weiter sanktioniert werden. Und zwar bis der Gesetzgeber eine neue Regelung geschaffen hat. Das ist ziemlich bitter.
Der Entscheidung lag ein Sachverhalt zu Grunde, nach dem der im Jahr 2014 über 25 Jahre alte Kläger eine abgeschlossene Berufsausbildung im Bereich Lager/Logistik hatte. Ab Juli 2005 erhielt er Leistungen nach dem SGB II, im Jahr 2006 brach er eine Ausbildung zum Kaufmann für Bürokommunikation ab. Im Februar 2014 übersendete das Jobcenter dem Kläger den Vorschlag für einen bestimmten Arbeitsplatz als Lagerarbeiter. Es teilte ihm einen für ihn vereinbarten Vorstellungstermin mit, verbunden mit einer Belehrung über die Rechtsfolgen eines Pflichtenverstoßes. Der Kläger äußerte bei einer Informationsveranstaltung des Arbeitgebers kein Interesse an dieser Tätigkeit zu haben, sondern sich für den Verkaufsbereich bewerben zu wollen, was auch dem Jobcenter mitgeteilt wurde. Der Kläger wurde zum Eintritt einer möglichen Sanktion angehört und teilte mit, er habe sich nicht beworben, weil er sich für den Verkauf bewerben wolle. Dem Kläger wurden die Leistungen nach dem SGB II um 30% gemindert, weil er ein zumutbares angebotenes Beschäftigungsverhältnis als Lager- und Transportarbeiter trotz schriftlicher Belehrung über die Rechtsfolgen nicht hat zustande kommen lassen. Der Widerspruch wurde unter anderem mit der Begründung abgelehnt: „Vorrangiges Interesse an einem anderen Beschäftigungsverhältnis sei kein wichtiger Grund, eine Arbeitsaufnahme abzulehnen, denn ein solcher Grund müsse im Verhältnis zu den Interessen der Allgemeinheit besonderes Gewicht haben.“ Im Juli 2014 verfügte das Jobcenter mit Verwaltungsakt, dass der Kläger „bei einem Arbeitgeber innerhalb eines Monats einen Aktivierungs- und Vermittlungsgutschein einzulösen habe, um eine praktische Erprobung zu ermöglichen.“ Dabei handelte es sich um eine praktische Erprobung „mit dem Ziel, Berufserfahrung im Verkauf zu erwerben„. Dem kam der Kläger nicht nach. Die Folge war eine Streichung der Regelleistung nach dem SGB II um 60%.
Das BVerfG stellt zunächst klar (Rdn. 114), dass „eine höhere Belastung von Betroffenen, die entstehen kann, wenn eine andere Leistungsminderung mit den hier zu prüfenden Sanktionen zusammentrifft“ und „Fragen zu den Bestimmungen über Sanktionen gegenüber unter 25-jährigen erwerbsfähigen Leistungsberechtigten“ nicht Gegenstand des Verfahrens sind. Mithin hat das Bundesverfassungsgericht nur über einen Teil der Sanktionen von Hartz IV entschieden.
Ausgehend von diesem Sachverhalt kommt das BVerfG dann in seinen Leitsätzen zu sich widersprechenden Aussagen. Da ist zunächst der Leitsatz 1 der so wunderbar formuliert, dass im Hinblick auf das menschenwürdige Existenzminimum :
„… einheitlich die physische und soziokulturelle Existenz (gesichert werden muss). Die den Anspruch fundierende Menschenwürde steht allen zu und geht selbst durch vermeintlich >unwürdiges< Verhalten nicht verloren.“
Da lacht das Herz und ist begeistert. Hier sagt ja das BVerfG, jedem steht das Existenzminimum zu und es bedarf dafür keiner Gegenleistung. Hinzu kommt, dass an dieser Stelle nicht nur vom soziokulturellen Existenzminimum gesprochen wird, sondern auch vom physische Existenzminimum. Und dem unterfällt aus meiner Sicht auch das Recht auf Wohnen (das deshalb nicht extra im Grundgesetz verankert werden, sondern unter Verweis auf die Rechtsprechung durchgesetzt werden muss). In den weiteren Urteilsgründen untersetzt das BVerfG diesen Ansatz auch. Es sagt (Rdn. 119) zum Beispiel:
„Die Verankerung des Gewährleistungsrechts im Grundrecht des Art. 1 Abs. 1 GG bedeutet, dass Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung (Art. 1 Abs. 3 GG) den Menschen nicht auf das schiere physische Überleben reduzieren dürfen, sondern mit der Würde mehr als die bloße Existenz und damit auch die soziale Teilhabe als Mitglied der Gesellschaft gewährleistet wird. Es widerspräche dem nicht relativierbaren Gebot der Unantastbarkeit, wenn nur ein Minimum unterhalb dessen gesichert würde, was der Gesetzgeber bereits als Minimum normiert hat; insbesondere lässt sich die Gewährleistung aus Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG nicht in einen „Kernbereich“ der physischen und einen „Randbereich“ der sozialen Existenz aufspalten.“
Doch die Freude ist nur kurz. Das machen bereits die Leitsätze 2 und 3 deutlich. Bedingungslos gibt es das Existenzminimum dann nämlich bedauerlicherweise doch nicht. Vielmehr wird mit den Leitsätzen 2 und 3 eine „Pflicht (zur Arbeit)“ um zur Abwendung der Bedürftigkeit beizutragen festgelegt, denn es heißt dort:
„Der Gesetzgeber kann erwerbsfähigen Menschen, die nicht in der Lage sind, ihre Existenz selbst zu sichern und die deshalb staatliche Leistungen in Anspruch nehmen, abverlangen, selbst zumutbar an der Vermeidung oder Überwindung der eigenen Bedürftigkeit aktiv mitzuwirken. Er darf sich auch dafür entscheiden, insoweit verhältnismäßige Pflichten mit wiederum verhältnismäßigen Sanktionen durchzusetzen. (…) Wird eine Mitwirkungspflicht zur Überwindung der eigenen Bedürftigkeit ohne wichtigen Grund nicht erfüllt und sanktioniert der Gesetzgeber das durch den vorübergehenden Entzug existenzsichernder Leistungen, schafft er eine außerordentliche Belastung. Dies unterliegt strengen Anforderungen der Verhältnismäßigkeit; der sonst weite Einschätzungsspielraum zur Eignung, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit von Regelungen zur Ausgestaltung des Sozialstaates ist hier beschränkt. (…) Zudem muss es den Betroffenen tatsächlich möglich sein, die Minderung existenzsichernder Leistungen durch eigenes Verhalten abzuwenden; es muss also in ihrer eigenen Verantwortung liegen, in zumutbarer Weise die Voraussetzungen dafür zu schaffen, die Leistung auch nach einer Minderung wieder zu erhalten.“
Das Festhalten an Sanktionen an sich ist um so bemerkenswerter, im negativen Sinn, als das BVerfG selbst feststellt (Rdn. 60): „Derzeit liegen ausweislich der in dieses Verfahren auf konkrete Nachfragen eingebrachten Stellungnahmen und der mündlichen Verhandlung keine eindeutigen empirischen und nach der Höhe der Leistungsminderung differenzierenden Erkenntnisse zu den Wirkungen der in §§ 31a, 31b SGB II normierten Sanktionen vor.“ Das BVerfG sagt hier nicht mehr und auch nicht weniger als: „Wir haben keine Erkenntnisse ob das irgendwas bringt, halten aber daran fest.“ Das macht, wie sich in den weiteren Urteilsgründen zeigen wird, die ganze Entscheidung widersprüchlich. Aus meiner Sicht müsste es genau umgekehrt laufen. Aus einer sozialstaatlichen, an der Würde des Menschen orientierten Sicht müssten eigentlich wenigstens Erkenntnisse darüber vorliegen, dass staatlicher Zwang überhaupt etwas bringt, wenn er denn angewendet werden soll, um ein Existenzminimum zu kürzen. Soweit -wie in dem Urteil des BVerfG geschehen- unterschiedliche Studien zu verschiedenen Ergebnissen kommen, muss aus meiner Sicht auf Sanktionen verzichtet werden.
Die dann bedauerlicherweise doch geforderte „Gegenleistung“ für ein Existenzminimum begründet das BVerfG (Rdn. 123 und 124) unter anderem wie folgt:
„Das Grundgesetz kennt zwar keine allgemeinen Grundpflichten der Bürgerinnen und Bürger. Insbesondere die Menschenwürde ist ohne Rücksicht auf Eigenschaften und sozialen Status, wie auch ohne Rücksicht auf Leistungen garantiert (…); sie muss nicht erarbeitet werden, sondern steht jedem Menschen aus sich heraus zu. (…) Das Grundgesetz verwehrt dem Gesetzgeber jedoch nicht, die Inanspruchnahme sozialer Leistungen zur Sicherung der menschenwürdigen Existenz an den Nachranggrundsatz zu binden, also nur dann zur Verfügung zu stellen, wenn Menschen ihre Existenz nicht vorrangig selbst sichern können (…). Auch der soziale Rechtsstaat ist darauf angewiesen, dass Mittel der Allgemeinheit, die zur Hilfe für deren bedürftige Mitglieder bestimmt sind, nur in Fällen in Anspruch genommen werden, in denen wirkliche Bedürftigkeit vorliegt (…). Eine daran anknüpfende Schonung der begrenzten finanziellen Ressourcen des Staates sichert diesem künftige Gestaltungsmacht gerade auch zur Verwirklichung des sozialen Staatsziels.“
Nun fallen mir lauter Gründe ein insbesondere den letzten Satz politisch zu hinterfragen. Aber hier geht es um juristische Debatten. Und da wird es dann schwierig, wenn ich zunächst sage, es gäbe keine Grundpflichten, am Ende aber die Gewährung des Existenzminimums von einem Finanzierungsvorbehalt abhängig mache und vor diesem Hintergrund doch eine Gegenleistung fordere. Und es geht nicht darum, dass nicht ggf. vorhandene finanzielle Mittel bei Betroffenen vorrangig einzusetzen sind, sondern um die Gegenleistung in Form von „Zwang“ staatlich vorgeschriebener (Erwerbs)Arbeit nachzugehen.
Die ursprüngliche Freude auslösende Formulierung in Leitsatz 1 wird durch die Urteilsgründe noch weiter konterkariert. So heißt es in ihnen (Rdn. 131):
„Mit der verfassungsrechtlichen Gewährleistung einer menschenwürdigen Existenz kann eine Leistungsminderung dennoch vereinbar sein. Sie kann die Anforderungen aus Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG wahren, wenn sie nicht darauf ausgerichtet ist, repressiv Fehlverhalten zu ahnden, sondern darauf, dass Mitwirkungspflichten erfüllt werden, die gerade dazu dienen, die existenzielle Bedürftigkeit zu vermeiden oder zu überwinden. Dann dient die Leistungsminderung wie auch die Pflicht, die mit ihr durchgesetzt werden soll, dazu, den existenznotwendigen Bedarf auf längere Sicht nicht mehr durch staatliche Leistung, sondern durch die Eigenleistung der Betroffenen zu decken. Der Gesetzgeber kann insofern staatliche Leistungen zur Sicherung der Existenz auch mit der Forderung von und Befähigung zu eigener Existenzsicherung verbinden.“
Also sagt das BVerfG, die Gewährleistung des Existenzminimums bedarf eigentlich keiner Gegenleistung, wenn diese aber nicht erbracht wird, kann trotzdem das Existenzminimum gekürzt werden, weil ist ja keine repressive Ahndung von Fehlverhalten sondern ein „Zwang“ zur Mitwirkung. Um jetzt aber nicht völlig absurd zu werden hat das BVerfG dann „strenge Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit“ (Rdn. 132) für solche „Gegenleistungen“ eingefordert. Das durch Sanktionen das Existenzminimum unterschritten wird, sieht das BVerfG auch selbst, denn es formuliert (Rdn. 156): „Eine Minderung, durch die der Regelbedarf ungedeckt bleibt, führt unweigerlich dazu, dass der einer bedürftigen Person tatsächlich gezahlte Betrag nicht dem entspricht, was zur Gewährleistung des einheitlichen, physische und soziokulturelle Bedarfe umfassenden menschenwürdigen Existenzminimums benötigt wird.“
Wenn das BVerfG seinen eigenen Ansprüchen an die Verhältnismäßigkeit folgen würde, hätte es aber die Verhältnismäßigkeit verneinen müssen. Denn (Rdn. 133): „Derartige Leistungsminderungen sind nur verhältnismäßig, wenn die Belastungen der Betroffenen auch im rechten Verhältnis zur tatsächlichen Erreichung des legitimen Zieles stehen, die Bedürftigkeit zu überwinden, also eine menschenwürdige Existenz insbesondere durch Erwerbsarbeit eigenständig zu sichern.“ Wenn aber nun vom BVerfG -siehe oben- festgestellt wird, dass die Wirkung von Sanktionen umstritten ist, dann kann die Sanktion auch nicht verhältnismäßig sein. Anders sieht das aber das BVerfG (Rdn. 133), für welches die Verhältnismäßigkeit nur dann gewahrt ist, „wenn die zur Deckung des gesamten existenznotwendigen Bedarfs erforderlichen Leistungen für Bedürftige jedenfalls bereitstehen und es in ihrer eigenen Verantwortung liegt, in zumutbarer Weise die Voraussetzungen dafür zu schaffen, die Leistung auch nach einer Minderung wieder zu erhalten.“ In den weiteren Urteilsgründen wird dann immer wieder versucht, trotz der Aussage, es gäbe keine Erkenntnisse zur Wirksamkeit der Sanktionen, dennoch zu einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung zu kommen. Dabei kommt es dann zu sich widersprechenden Aussagen, die ich jetzt einfach unkommentiert zitiere:
- „Doch ist der Spielraum enger, wenn er auf existenzsichernde Leistungen zugreift. Der Gesetzgeber muss der Wahl und Ausgestaltung seines Konzepts eine verfassungsrechtlich tragfähige Einschätzung zugrunde legen; soweit er sich auf Prognosen über tatsächliche Entwicklungen und insbesondere über die Wirkungen seiner Regelung stützt, müssen diese hinreichend verlässlich sein.“ (Rdn. 134)
- „Die in § 31a Abs. 1 Satz 1 SGB II normierte Höhe einer Minderung um 30 % vom maßgebenden Regelbedarf ist für sich genommen nach derzeitigem Kenntnisstand nicht zu beanstanden“ (Rdn. 137)
- „Die in § 31 Abs. 1 SGB II geregelten Mitwirkungspflichten sind im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, das legitime Ziel der Rückkehr in Erwerbsarbeit zu erreichen. Zwar wurde in der mündlichen Verhandlung berichtet, dass die Mitwirkungsmaßnahmen nach § 31 Abs. 1 SGB II selbst unter Berücksichtigung ihrer langfristigen mittelbaren Effekte nur in einem vergleichsweise geringen Teil der Fälle dazu führen, dass die Betroffenen in dauerhafte reguläre Arbeitsverhältnisse (zurück-) finden (…). Dies scheint jedoch auch daran zu liegen, dass hier vielfach Menschen mit grundlegenden und mehrfachen Beschäftigungshindernissen betroffen sind. Andere kehren offenbar, auch unterstützt durch die befristeten Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch Drittes Buch, häufig in reguläre Beschäftigung zurück, bevor das Sozialgesetzbuch Zweites Buch überhaupt Anwendung findet.“ (Rdn. 142)
- „Wäre demgegenüber erkennbar, dass die Auferlegung von Pflichten regelmäßig dazu führt, dass der Kontakt zum Jobcenter ganz abbricht, also ein in den empirischen Untersuchungen und Stellungnahmen beschriebener >Ausstieg aus dem System< bewirkt wird (…), wären sie zur Durchsetzung legitimer Ziele nicht geeignet und mit der Verfassung nicht zu vereinbaren.“ (Rdn. 144)
- „Es ist nicht evident, dass weniger belastende Mitwirkungshandlungen oder positive Anreize dasselbe bewirken könnten wie die dort geregelten Maßgaben.“ (Rdn. 145)
- „Es ist ausweislich der derzeit vorliegenden Erkenntnisse (oben Rn. 57 ff.) zweifelhaft, ob mit der Leistungsminderung tatsächlich in größerem Umfang erreicht wird, dass Menschen die in § 31 Abs. 1 SGB II benannten Pflichten erfüllen und letztlich wieder Arbeit suchen und finden.“ (Rdn. 167)
- „Doch liegt es im Gestaltungs- und Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers, die in § 31a Abs. 1 Satz 1 SGB II normierte Sanktion in der Höhe von 30 % der Minderung des maßgebenden Regelbedarfs derjenigen, die eine Mitwirkungspflicht nach § 31 Abs. 1 SGB II verletzt haben, für geeignet zu halten, sein Ziel zu erreichen.“ (Rdn. 168)
Insbesondere das Zitat in Randnummer 144 empfinde ich als zynisch. Nur wer sich dem Hilfesystem wegen seines Drucks entzieht und aus ihm herausfällt ist danach ein Beleg für die Ungeeignetheit von Sanktionen.
Bemerkenswert an der Entscheidung ist aus meiner Sicht was ihr fehlt. Nämlich eine abweichende Meinung. Daraus entnehme ich, dass es keine*n Richter*in gibt, die ein Recht auf eine bedingungslose Gewährung des Existenzminimums sieht. Das heißt im Umkehrschluss nun aber nicht, dass es ein Verbot der bedingungslosen Gewährung eines Existenzminimums gibt. Auch das lässt sich mit dem BVerfG begründen. Denn in der Entscheidung heißt es auch (Rdn. 122) :
„Das Bundesverfassungsgericht hat nicht die Aufgabe zu entscheiden, wie hoch ein Anspruch auf Leistungen zur Sicherung des Existenzminimums sein muss; es ist zudem nicht seine Aufgabe zu prüfen, ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung zur Erfüllung seiner Aufgaben gewählt hat. Das Grundgesetz verpflichtet den Gesetzgeber nicht, durch Einbeziehung aller denkbaren Faktoren eine optimale Bestimmung des Existenzminimums vorzunehmen; darum zu ringen ist vielmehr Sache der Politik.“
Die Politik ist also gefragt. Sie hat die Möglichkeit, das Urteil zu korrigieren. Und Anlass dafür gibt es genügend. Es ist eben nicht überzeugend, auf der einen Seite zu sagen, das Existenzminimum stehe allen Menschen zu „und geht selbst durch vermeintlich >unwürdiges< Verhalten nicht verloren“, um dann für die Gewährung eine Gegenleistung zu verlangen. Und es ist auch nicht überzeugend zu sagen, es bedarf für die Gegenleistung einer besonders strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung, die Verhältnismäßigkeit ist aber auch dann gegeben, wenn es keine gesicherten Erkenntnisse über die Wirksamkeit der Gegenleistung gibt.