Die Vorratsdatenspeicherung und das Gutachten für den EuGH

Die Vorratsdatenspeicherung steht im Koalitionsvertrag der vermutlichen Großen Koalition. Nach einem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes aus dem Jahr 2010 gab es die Vorratsdatenspeicherung in Deutschland nicht. Das Bundesverfassungsgericht hat im Jahr 2010 die Frage, ob die EU-Richtlinie Vorrang hat nicht behandelt, weil es nach seiner Meinung darauf nicht ankam. Denn, so das Bundesverfassungsgericht -bedauerlicherweise- eine „sechsmonatige, vorsorglich anlasslose Speicherung von Telekommunikationsverkehrsdaten durch private Diensteanbieter, wie sie die Richtlinie 2006/24/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 (ABl L 105 vom 13. April 2006, S. 54; im Folgenden: Richtlinie 2006/24/EG) vorsieht, ist mit Art. 10 GG nicht schlechthin unvereinbar“. Vor diesem Hintergrund hatte das Bundesverfassungsgericht damals entsprechend des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gefordert, „dass die gesetzliche Ausgestaltung einer solchen Datenspeicherung dem besonderen Gewicht des mit der Speicherung verbundenen Grundrechtseingriffs angemessen Rechnung trägt. Erforderlich sind hinreichend anspruchsvolle und normenklare Regelungen hinsichtlich der Datensicherheit, der Datenverwendung, der Transparenz und des Rechtsschutzes.“

Schon das Bundesverfassungsgericht hat also die Vorratsdatenspeicherung an sich nicht für verfassungswidrig angesehen, sondern lediglich die konkrete Umsetzung der entsprechenden EU-Richtlinie. Es ist hier nicht der Platz um auszuführen, dass nach meiner Auffassung die Anwendung des  Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nur zu einem Ergebnis führen kann: Eine anlasslose, vorsorgliche Speicherung von Telekommunikationsverkehrsdaten egal für welchen Zeitraum ist unverhältnismäßig. Sie stellt ein Eingriff Grundrechte dar. Deshalb sollte die Vorratsdatenspeicherung komplett untersagt werden. Ob nun ein Tag, eine Woche, ein Monat oder ein Jahr – Vorratsdatenspeicherung ist und bleibt Generalverdacht und ist an sich unverhältnismäßig.

Die vom Bundesverfassungsgericht zitierte EU-Richtlinie nun war und ist umstritten. Deshalb wird der Europäische Gerichtshof über ihre Zulässigkeit entscheiden. Medial wird nun berichtet, dass der zuständige Generalanwalt die EU-Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung für grundrechtswidrig hält.

Ein Blick in die Schlussanträge des Generalanwalts, medial häufig als Gutachten bezeichnet, die heute veröffentlicht wurden macht schlauer. Und das Gutachten ernüchtert. Das was medial berichtet wird, deckt sich leider nicht mit den Ausführungen im Gutachten :-(.

Das Gutachten beginnt mit einer ziemlich interessanten Zusammenfassung der Entstehung der Richtlinie 2006/24, also der Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung, die für die Bewertung von nicht zu unterschätzender Bedeutung ist. Zunächst (S. 11/12) wird auf die Richtlinie 2002/58 verwiesen, mit der „das mit der Richtlinie 95/46 eingeführte Schutzsystem für personenbezogene Daten durch spezielle Vorschriften für den Bereich der elektronischen Kommunikation“ ergänzt wird. In ihr enthalten seien Vorschriften, mit denen die Mitgliedsstaaten grundsätzlich „verpflichtet werden, die Vertraulichkeit nicht nur der Nachrichten, sondern auch der Verkehrsdaten der Teilnehmer und Nutzer elektronischer Kommunikationsdienste sicherzustellen“. Es wird darauf hingewiesen, dass in Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie vorgesehen ist, dass die Mitgliedsstaaten „Rechtsvorschriften erlassen können, die die Rechte und Pflichten gemäß der Richtlinie 2002/58, u. a. in Bezug auf die Vertraulichkeit der Kommunikation (Art. 5) und die Löschung der Verkehrsdaten (Art. 6), beschränken. Genauer heißt es dort, dass die Mitgliedstaaten zu diesem Zweck u. a. durch Rechtsvorschriften vorsehen können, dass Daten aus den aufgeführten Gründen während einer begrenzten Zeit aufbewahrt werden, wobei die Grundrechte beachtet werden müssen.“ Bevor ich an dieser Stelle weitermache, will ich explizit darauf hinweisen, dass auch der Generalanwalt von „können“ spricht, nicht von „müssen“. Doch bevor sich zu früh gefreut wird, sollte das Gutachten weiter gelesen werden. Dort heißt es (S. 12): „In Wirklichkeit nimmt die Richtlinie 2006/24 eine tief greifende Änderung des Rechts vor, das auf Daten im Bereich der elektronischen Kommunikation gemäß den Richtlinien (…) und 2002/58 anwendbar ist, indem sie vorsieht, dass die Mitgliedstaaten eine Verpflichtung zur Erhebung und Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten einführen, die sich in den Rahmen der in (…) Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 vorgesehenen Grenzen des Rechts auf Schutz personenbezogener Daten einfügt.“ Wenig später (S.13) gibt es ein Lehrstück in Politik um die Ecke gemacht, denn es wird im Hinblick auf die Richtlinie 2006/24 wie folgt formuliert: „Mit der Richtlinie 2006/24 sollen nämlich in erster Linie die nationalen Regelungen harmonisiert werden, durch die den Anbietern öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste oder den Betreibern eines öffentlichen Kommunikationsnetzes bereits Verpflichtungen zur Vorratsspeicherung der Verkehrs- und Standortdaten auferlegt werden, die sie festlegt, um sicherzustellen, dass diese Daten `zum Zwecke der Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von schweren Straftaten, wie sie von jedem Mitgliedstaat in seinem nationalen Recht bestimmt werden`, zur Verfügung stehen. Damit harmonisiert die Richtlinie 2006/24 also teilweise die Regelungen, die einige Mitgliedstaaten auf der Grundlage der durch Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 gebotenen Möglichkeit erlassen haben.“  Wenn ich das nun richtig verstanden habe, dann sagt der Generalanwalt hier in Kürze folgendes: Aufgrund der Regelung in Richtlinie 2002/58 gab es die Möglichkeit (nicht die Pflicht) in den Mitgliedsstaaten eine Vorratsdatenspeicherung einzuführen. Nachdem einige Mitgliedsstaaten davon Gebrauch gemacht haben kommt die Richtlinie 2006/24 und fordert eine Harmonisierung, also eine Pflicht der anderen Mitgliedsstaaten ebenfalls eine Vorratsdatenspeicherung einzuführen. Hier zeigt sich wieder, wie über Bande gespielt wird. Nationale Regierungen machen Unsinn und wenn auffällt das sie Unsinn machen wird mit dem Finger auf die EU gezeigt, die -auf Druck nationaler Regierungen- dann eine Regelung getroffen hat die den Unsinn perpetuiert. Die angeblich notwendige Harmonisierung wird mit der Notwendigkeit eines funktionierenden „Binnenmarkt“ begründet.

Nach der historischen Herleitung der Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung geht es im Weiteren um den durch diese stattfindenen Grundrechtseingriff. Und da wird es dann nicht wirklich schön. So wird (S. 16) formuliert: „Zunächst darf zwar nicht vernachlässigt werden, dass das diffuse Gefühl des Überwachtwerdens, das die Umsetzung der Richtlinie 2006/24 erzeugen kann, geeignet ist, entscheidenden Einfluss auf die Ausübung der Freiheit der Meinungsäußerung und der Informationsfreiheit durch die Unionsbürger auszuüben, und dass folglich auch ein Eingriff in das durch Art. 11 der Charta garantierte Recht vorliegt. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass – abgesehen davon, dass der Gerichtshof nicht über genügend Informationen verfügt, um sich hierzu äußern zu können – dieser Effekt nur eine Nebenfolge eines Eingriffs in das Recht auf Achtung des Privatlebens darstellen würde, …. „. Aha. Die anlasslose Speicherung von Daten auf Vorrat ist ein „diffuses Gefühl des Überwachtwerdens“ und nur eine „Nebenfolge eines Eingriffs in das Recht auf Achtung des Privatlebens„. Gut zu wissen :-(. Dennoch -frau freut sich ja über wenig- wird (S. 17) zunächst festgestellt, dass die Speicherung von Daten auf Vorrat „auf den ersten Blick als ein Eingriff in das Recht auf Schutz personenbezogener Daten“ darstellt. Da aber eine Vereinbarkeit mit dem Recht auf Schutz der personenbezogenen Daten zunächst bejaht wird, macht das Gutachen der Generalanwaltschaft (S. 18) den Hinweis auf, dass eine Unvereinbarkeit mit dem Recht auf Achtung des Privatlebens bestehen könnte um einen solchen Eingriff dann (S. 19 ) zu bejahen. Konkret (S. 20) heißt es: „Gleichwohl stellen die Erhebung und vor allem die Vorratsspeicherung vielfältiger, im Rahmen des größten Teils der laufenden elektronischen Kommunikation der Unionsbürger erzeugter oder verarbeiteter Daten in gigantischen Datenbanken selbst dann einen qualifizierten Eingriff in das Privatleben dieser Bürger dar, wenn sie nur die Voraussetzungen dafür schaffen würden, dass ihre sowohl persönlichen als auch beruflichen Tätigkeiten nachträglich kontrolliert werden können. (…) Insoweit ist nochmals darauf hinzuweisen, dass es sich bei den fraglichen Daten nicht um personenbezogene Daten im klassischen Wortsinne handelt, die sich auf punktuelle Informationen über die Identität der Personen beziehen, sondern um sozusagen qualifizierte personenbezogene Daten, deren Auswertung es ermöglichen kann, eine ebenso zuverlässige wie erschöpfende Kartografie eines erheblichen Teils der Verhaltensweisen einer Person, die allein ihr Privatleben betreffen, oder gar ein komplettes und genaues Abbild der privaten Identität dieser Person zu erstellen“.  Dieser Einschätzung ist, weil sie richtig ist, eigentlich nichts hinzuzufügen. Nun könnte eigentlich erwartet werden, dass klar mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz argumentierend der Vorratsdatenspeicherung eine Abfuhr erteilt wird. Dies ist aber leider nicht so :-(. Zwar wird zunächst (S. 27) noch formuliert, dass festzustellen ist, „dass ein offensichtliches Missverhältnis zwischen der Intensität der Intervention im Bereich der Grundrechtsregelung, die der Eingriff in das Recht auf Achtung des Privatlebens darstellt, der den Mitgliedstaaten über die Umsetzung der Richtlinie 2006/24 aufgebürdet wird, und dem in der Notwendigkeit einer Sicherstellung des Funktionierens des Binnenmarkts bestehenden Ziel vorliegt, (…)“. Doch dann (S. 28) folgt eine interessante Wendung: „Letztlich lautet die Frage, ob die Probleme mit der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne, die ein Unionsrechtsakt in Anbetracht des mit ihm verfolgten überwiegenden Ziels aufwirft, durch die Berücksichtigung eines im `Hintergrund` stehenden Ziels behoben werden können.“ Kurz zusammengefasst heißt das nichts anderes als: Weil die Vorratsdatenspeicherung im Hinblick auf das Ziel Binnenmarkt wohl nicht verhältnismäßig wäre, nehmen wir das Nebenprodukt Strafverfolgung und messen sie mal daran. Und so wird dann  (S. 33/34) die Vorratsdatenspeicherung -bedauerlicherweise- nicht im Grundsatz in Frage gestellt, sondern lediglich formuliert: „Somit war es – ohne Anspruch auf Vollständigkeit – Sache des Unionsgesetzgebers, die Grundprinzipien zu definieren, die für die Festlegung der Mindestgarantien zur Beschränkung des Zugangs zu den erhobenen und auf Vorrat gespeicherten Daten und ihrer Auswertung gelten sollten; von ihnen können Folgende angeführt werden. In Anbetracht der Stärke des Eingriffs oblag es ihm, die Straftatbestände, die den Zugang der zuständigen nationalen Behörden zu den erhobenen und auf Vorrat gespeicherten Daten rechtfertigen können, mit einem über die Angabe `schwere Straftaten` hinausgehenden Maß an Präzision zu beschreiben. Er hätte den Mitgliedstaaten für die Regelung der Zugangsberechtigung zu den erhobenen und auf Vorrat gespeicherten Daten dahin gehend Vorgaben dass der Zugang, wenn nicht allein auf Justizbehörden, dann zumindest auf unabhängige Stellen beschränkt wird, oder dass – wenn es keine Zugangsbeschränkung gibt – jeder Zugangsantrag der Kontrolle der Justizbehörden oder unabhängiger Stellen unterliegt, und eine Einzelfallprüfung von Zugangsanträgen vorschreiben müssen, um die Datenübermittlung auf das unbedingt erforderliche Maß zu beschränken. Ebenso konnte erwartet werden, dass er den Mitgliedstaaten grundsätzlich die Möglichkeit einräumt, unter bestimmten außergewöhnlichen Umständen Ausnahmen vom Zugang zu den auf Vorrat gespeicherten Daten oder auch verschärfte Zugangsbedingungen in Fällen vorzusehen, in denen ein solcher Zugang geeignet ist, von der Charta garantierte Grundrechte zu verletzen, wie etwa im Kontext der ärztlichen Schweigepflicht. Der Unionsgesetzgeber hätte den Grundsatz aufstellen müssen, dass Behörden, die Zugang zu den Daten erhalten, verpflichtet sind, diese zum einen zu löschen, sobald sie nicht mehr benötigt werden, und zum anderen die Betroffenen über den erfolgten Zugang zu informieren, zumindest nachträglich, sobald jedes Risiko ausgeschlossen werden kann, dass diese Information die Wirksamkeit der die Auswertung der Daten rechtfertigenden Maßnahmen beeinträchtigen kann.“ Soweit dann formuliert (S. 34) wird: „Im Ergebnis ist die gesamte Richtlinie 2006/24 unvereinbar mit Art. 52 Abs. 1 der Charta, da die Einschränkungen der Grundrechtsausübung, die sie aufgrund der durch sie auferlegten Verpflichtung zur Vorratsdatenspeicherung enthält, nicht mit unabdingbaren Grundsätzen einhergehen, die für die zur Beschränkung des Zugangs zu den Daten und ihrer Auswertung notwendigen Garantien gelten müssen.“ liest sich das zunächst sehr schön. Allerdings wird erkennbar, dass eben nicht die Unzulässigkeit der Vorratsdatenspeicherung an sich in Frage gestellt wird, sondern lediglich die Ausgestaltung der Richtlinie 2006/24. Dies bestätigt sich dann auf Seite 36:„Die Richtlinie 2006/24 verfolgt nämlich ein vollkommen legitimes Ziel, das darin besteht, die Verfügbarkeit der erhobenen und auf Vorrat gespeicherten Daten zum Zweck der Ermittlung, Feststellung und Verfolgung schwerer Straftaten sicherzustellen, und ist unter Berücksichtigung der beschränkten Kontrolle, die der Gerichtshof insoweit ausüben kann, als zur Erreichung dieses Endziels geeignet und – vorbehaltlich der Garantien, mit denen sie versehen sein sollte – sogar erforderlich anzusehen.“ Klar und deutlich wird hier gesagt, dass wegen der Verfolgung schwerer Straftaten die Vorratsdatenspeicherung geeignet und erforderlich ist, mithin wegen der Strafverfolgung ein Generalverdacht und damit der Eingriff in die Privatsphäre und damit Missachtung des Privatlebens  erlaubt ist. 🙁  Das einzige Problem scheint nach dem Gutachten in der Speicherfrist gesehen zu werden. So heißt es (S. 39): „Da der Grundsatz, all diese persönliche Dokumentation für bestimmte Zeit auf Vorrat zu speichern, als rechtmäßig angesehen wird, bleibt zu fragen, ob es unvermeidlich – d. h. erforderlich – ist, dies dem Einzelnen für eine Dauer aufzuerlegen, die sich nicht nur auf die `gegenwärtige Zeit`, sondern auch auf die `vergangene Zeit` erstreckt. In diesem Sinne und im vollen Bewusstsein der damit verbundenen Subjektivität lässt sich sagen, dass eine `nach Monaten bemessene` Speicherungsfrist personenbezogener Daten durchaus von einer `nach Jahren bemessenen`Frist zu unterscheiden ist. (…) Der Eingriff in das Recht auf Achtung des Privatlebens ist aus diesem Blickwinkel jeweils ein anderer, und die Erforderlichkeit jedes dieser Eingriffe muss gerechtfertigt werden können. (…) Direkter ausgedrückt – und ohne zu leugnen, dass es Straftaten gibt, die lange im Voraus vorbereitet werden – habe ich in den verschiedenen Stellungnahmen, in denen die Verhältnismäßigkeit von Art. 6 der Richtlinie 2006/24 verteidigt wird, keine hinreichende Rechtfertigung dafür gefunden, dass die von den Mitgliedstaaten festzulegende Frist für die Vorratsdatenspeicherung nicht innerhalb eines Rahmens von weniger als einem Jahr bleiben sollte. Mit anderen Worten – und mit aller bei dieser Dimension der Verhältnismäßigkeitskontrolle stets gebotenen Zurückhaltung – hat mich kein Argument von dem Erfordernis zu überzeugen vermocht, die Vorratsdatenspeicherung über ein Jahr hinaus zu verlängern.“

Am Ende muss leider festgestellt werden, dass die Überschriften der medialen Berichterstattung über das Gutachten des Oberanwalts vor dem EuGH nicht dem Gutachten selbst entsprechen. Das Gutachten sagt nämlich, dass die Vorratsdatenspeicherung eigentlich ganz okay ist, es muss an der Richtlinie nur etwas  nachgebessert  und die Speicherfrist verkürzt werden.

Damit ist es dann doch kein guter Tag für die Bürgerrechte. Es bleibt zu hoffen, dass der EuGH das anders sieht und die Vorratsdatenspeicherung in seinem Urteil als Unverhältnismäßig bewertet und damit generell für unzulässig erklärt.  Aber selbst wenn dies nicht der Fall sein sollte, sollte Deutschland die EU-Richtlinie nicht umsetzen. Eine Strafzahlung sollte dann ggf. in Kauf genommen werden. Denn Bürgerrechte sollte uns auch etwas wert sein.