Nachdem bereits im Jahr 2020 die Linksfraktionen in Berlin und Hamburg ein Gutachten zur Machbarkeit der City ID veröffentlicht hatten, liegt nunmehr auch das von der Senatsverwaltung für Arbeit, Soziales, Gleichstellung, Integration, Vielfalt und Antidiskriminierung (ASGIVA) in Auftrag gegebene Gutachten vor. Im Ergebnis kommen beide Gutachten dazu, dass eine solche City ID machbar wäre.
Der Vorteil des von ASGIVA in Auftrag gegebenen Gutachtens besteht darin, dass es über die rechtswissenschaftliche (Realisierungs)Frage hinaus auch einen Sozialwissenschaftlichen Teil hat, der für die Herleitung und Begründung der Notwendigkeit und Richtigkeit eine City ID nicht zu unterschätzen ist. Denn Sozialwissenschaftlich wird Urban-Citizenship eben nicht als Staatsbürgerschaft verkürzt, sondern als „sozialer Prozess definiert, durch den Einzelne und soziale Gruppen Rechte einfordern, erweitern und verlieren“ (S. 22).
Detailliert (S. 39 ff.) weisen die Autor*innen des Gutachtens die Einschränkungen von illegalisierten Personen in den Bereichen Gesundheit, Wohnen, Bildung, Arbeit, Zugang zur (Zivil-)Justiz sowie im Alltag nach.
Aus dem Gutachten ergibt sich auch (S. 55), dass im Hinblick auf die in Berlin existierende Härtefallkommission „die Quote der stattgegebenen Ersuchen auf die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 23a AufenthG zwischen 2014 und 2022 von 23 auf 96 Prozent 2022 angestiegen ist, während die Anzahl der Ersuchen im gleichen Zeitraum nicht signifikant gestiegen oder gesunken ist.“ Ein weiteres interessantes Ergebnis (S. 65) ist, dass eine über den Haushalt der Clearingstelle finanzierte (elektronische) Gesundheitskarte für nicht krankenversicherte Personen und illegalisierte Menschen deutlich günstiger wäre, als das jährlich zur Verfügung stehende Budget für die gesundheitliche „Parallelstruktur“ der Clearingstelle.
Das Gutachten zeigt deutlich die Grenzen der City-ID auf. Das ist kein Argument gegen die City-ID, macht aber deutlich das sich auf der Bundesebene noch viel bewegen muss. Am besten wäre natürlich eine Legalisierung zu einem bestimmten Stichtag. Neben der City-ID wäre es darüber hinaus (vgl. S. 89 des Gutachtens) sinnvoll Veränderungen in den Bereichen Anspruch auf soziale Leistungen, Übermittlungspflicht und Verpflichtung zur amtlichen Wohnsitzanmeldung auf Bundesebene vorzunehmen.
Was ist eine City ID
Ohne einen rechtmäßigen Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland ist es Betroffenen nicht nur nicht möglich einer Erwerbsarbeit legal nachzugehen, es findet auch ein vielfältiger Ausschluss von sozialen und kulturellen Dienstleistungen statt.
Die formale Idee hinter der City ID ist, dass die Städte alle Bewohner*innen unabhängig ihres Aufenthaltsstatus als städtische Bürger*innen an, etwa durch die Einführung einer City-ID Card. Dies bedeutet keinen neuen Rechtsstatus (Legalisierung) für die Betroffenen, sondern eine Form der Anerkennung der kommunalen (städtischen) Zugehörigkeit und einen erleichterten Zugang zu bestehenden Rechten. (vgl. S. 23)
Die Autor*innen der Studie gehen davon aus (S. 25), dass die Einführung einer City-ID Card „als das weitestgehende Instrument zur Umsetzung von Urban Citizenship gesehen werden“ kann und verweisen darauf, dass es solche City-IDs unter anderem in New York, Barcelona und Paris gibt.
Eine City-ID hat natürlich vor allem menschenrechtliche Aspekte, aber den Autor*innen des Gutachtens ist zuzustimmen, wenn sie (S. 27) als weitere Gründe anführen: Förderung der öffentlichen Gesundheit, Vereinfachung von behördlichen Abläufen, Bekämpfung von Armut und Ausbeutung und Respekt der Professionsethik (z. B. Ärzt*innen, Sozialarbeiter*innen, Lehrer*innen).
Wen betrifft eine City ID
Der Kreis der betroffenen illegalisierten oder undokumentierten Personen kann nur geschätzt werden.
Es soll ich in Berlin um mehrere Zehntausend Menschen handeln. Das Gutachten weist darauf hin (S. 16), dass illegalisierte Personen sich strafbar machen und deshalb den Kontakt zur staatlichen Behörden und Stellen vermeiden. Dabei ist (S. 17) zwischen zwei Gruppen zu unterscheiden: Die Gruppe derjenigen Personen, die den Behörden bekannt sind und jene, die keinen Kontakt zu den Behörden haben. Erstere Gruppe 304.308 Personen (Stand 31.12.2022) umfassen, dabei handelte es sich um registrierte ausreisepflichtige Personen. Da davon wiederum 82% eine Duldung besaßen, da sie aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen das Land nicht verlassen konnten handelt es sich um dokumentierte Personen. Für dokumentierte Personen ist die City ID aber nicht gedacht.
Der Anteil der zweiten Gruppe, also der Anteil von Personen die als „vollziehbar ausreisepflichtig“ bei den Behörden registriert sind und deren Aufenthaltsort den Behörden nicht bekannt ist soll sich im Dezember 2022 auf 56.163 Menschen belaufen haben (S. 17).
Staatliche und nichtstaatliche Beratungsstellen und Migrantische Selbstorganisationen (MSO) gehen hingegen von 60.000 bis 100.000 undokumentierten Menschen in Berlin aus (S. 17). Denn eine Illegalisierung findet vielfältig statt.
Nach dem Gutachten (S. 20) sind vor allem Personen aus Vietnam betroffen, hinzu kommen Menschen aus Nigeria, Kamerun, Ghana, Kuba, Mexiko, Moldawien, Georgien, Albanien, Serbien, Bosnien-Herzegowina, Bulgarien und Rumänien.
Wie findet Illegalisierung statt?
Eine Illegalisierung kann auf verschiedenen Wegen stattfinden, das Gutachten zeigt die verschiedenen Möglichkeiten auf S. 18 f. auf. Es geht dabei um undokumentierte(r) Einreise und Aufenthalt, als unzulässig abgelehnte Asylanträge, rechtskräftig abgelehnte oder offensichtlich unbegründete Asylanträge, nicht verlängerte oder erloschene Duldungen, in Deutschland geborene Kinder illegalisierter Eltern (geerbte aufenthaltsrechtliche Illegalität), ehemalige Angestellte von Diplomat*innen sowie unter bestimmten Bedingungen Menschen mit einem Aufenthaltsrecht aus einem anderen EU-Mitgliedsstaat sowie nicht mehr freizügigkeitsberechtige EU-Bürger*innen.
Was sind die Potentiale einer City ID für Berlin
Klar ist, eine City ID kann nicht zu einer Legalisierung der betroffenen Personen führen. Das steht in beiden Gutachten. Dies basiert auf Bundesgesetzen. Damit kann die City ID nicht davor schützen, „etwa im Rahmen polizeilicher Kontrollen ‚entdeckt‘ und zur Ausreise gezwungen zu werden“ (S. 73). Eine City ID kann auch nicht als Pass- oder Personalausweisersetz eingesetzt werden.
Der Vorteil der Berliner City-ID liegt demnach „nur“ darin, illegalisierten Menschen die Teilhabe an Gesundheit, Wohnen, Bildung, Arbeit, Zugang zur (Zivil-)Justiz sowie im Alltag (Bibliothek, Bankkonto, BVG) zu ermöglichen und so der Isolation entgegenzuwirken. Für Betroffene wäre dieses „nur“ aber ein großer Schritt. Denn der entscheidende Punkt ist, dass die Übermittlungspflichten der Behörden wie Sozialämter, Jugendämter, Jobcenter nicht einschlägig sind.
Worauf kommt es an?
Entscheidend für den Erfolg einer City-ID ist, dass diese von vielen Einwohner*innen genutzt wird. Andernfalls ist nämlich ist durch die Nutzung der City-ID erkennbar, dass es sich um Illegalisierte handelt. Das Wort Solidarität würde noch einmal eine ganz neue Bedeutung erhalten. Wer eine City-ID nutzt, trägt dazu bei, dass Illegalisierten die Teilhabe ermöglicht wird.
Unter diesem Gesichtspunkt ist die Idee, die City-ID im Bedarfsfall mit der Funktion einer Gesundheitskarte aufzuladen (vgl. S. 74, S. 80, S. 81, S. 85, S. 91), problematisch. Wird die City-ID mit der speziellen Funktion der Gesundheitskarte aufgeladen, kann sich die Idee der City-ID in das Gegenteil verkehren. Denn dann ist anhand der City-ID erkennbar, ob jemand eine illegalisierte Person ist oder nicht. Wer nämlich nicht illegalisiert ist, hat die elektronische Gesundheitskarte. Insofern ist der „Lösung einer am Berliner Modell der (elektronischen) Gesundheitskarte für Asylbewerber*innen orientierte Gesundheitskarte für undokumentierte Menschen, die – wie die bisherigen Kostenübernahmescheine – Zugang zu Leistungen in Anlehnung an das AsylbLG verschafft und jeweils für mindestens ein Quartal Gültigkeit hat.“ (S. 74) deutlich vorzuziehen. Dies umso mehr, als das Gutachten selbst (S. 86) darauf hinweist, dass das Land Berlin die rechtliche Kompetenz zur Einführung einer (elektronischen) Gesundheitskarte für illegalisierte Menschen hat.
Die praktische Umsetzung
Die Einführung verlangt ein Gesetz (vgl. S. 80). Das Gutachten macht dafür Vorschläge, unter anderem zu den auf der Karte verfügbaren Informationen (S. 81). Ob die Dauer von der vorgeschlagenen Gültigkeit von 24 Monaten überzeugend ist, wäre eine Debatte wert.
Konkret soll nach dem Vorschlag des Gutachtens (S. 83) eine City-ID bekommen, wer seit drei Monaten in Berlin aufhältig ist und dort seinen/ihren Lebensmittelpunkt hat. Diesbezüglich soll als Nachweis unter anderem gelten: Heizungs- oder Strom- oder Wasserrechnung, Lohnzahlungsnachweis, Verträge, Mitgliedschaft in religiösen Gemeinden und Vereinen wie Sport- und Kulturvereinen oder Nachbarschaftszentren, abgelaufene Aufenthaltstitel und Zeug*innenaussagen. Wenn auch wohnungs- und obdachlose Menschen die Möglichkeit des Erwerbs der City-ID erhalten sollen müssen die Kriterien natürlich entsprechend angepasst werden.
Das Gesetz müsste klarstellen, welche Leistungen mit der City-ID möglich sind. An vielen Stellen werden dazu Verhandlungen mit privaten Anbieter*innen (z.B. von Kultur- und Sporteinrichtungen) erforderlich sein. Das Gutachten schlägt vor (S. 81):
- Nutzung der Clearingstelle und durch City ID vereinfachte Organisation und Verwaltung
- Anmeldung an Berliner Schulen (Erleichterung durch postalische Erreichbarkeitsadresse) und Kita
- Nutzung von Bibliotheken und Volkshochschulen
- Notunterkünfte und Frauenhäuser (S. 84)
- Sportvereine, privat geführte Fitness-Studios, Hostels, Hotels, Pensionen (S. 84)
Die ausstellende Stelle sollte keiner Übermittlungspflicht unterliegen (S. 83), gleichzeitig aber über ausreichende personelle und finanzielle Ressourcen sowie fachliche Expertise verfügen. Es wird vorgeschlagen, dass die Stelle keine staatliche Stelle oder eine mit dem Staat assoziierte Stelle sein sollte. Ob und wie des rechtlich möglich ist, wird leider nicht geprüft, dürfte aber nicht ganz unwichtig sein. Insofern müsste geprüft werden, ob nicht ein Übermittlungsverbot der ausstellenden Stelle nicht der rechtssichere Weg wäre.
Notwendig wäre in jedem Fall eine Berechnung der Kosten für die Umsetzung der City-ID. Dies meint insbesondere die Kosten, die durch die Übernahme von Leistungen (Gesundheit, Unterbringung in Notunterkünften und Frauenhäuser) entstehen.
Nötig wäre jetzt also eine Erstellung eines Gesetzes. Dieses sollte unbedingt in Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Organisationen schnell in Angriff genommen werden, dann eine Implementierung der City-ID benötigt auch noch einmal Zeit. Es wäre doch schön, wenn das Gesetz noch in dieser Legislaturperiode verabschiedet werden könnte. Dann müssten sich allerdings alle an einer City-ID interessierten Personen JETZT zusammensetzen. Vielleicht kann ja auch ein Zusammenschluss von Abgeordneten das Projekt in Angriff nehmen.
Aber geht das rechtlich alles überhaupt?
Wie bereits am Anfang erwähnt, gibt es zwei Gutachten zur rechtlichen Umsetzbarkeit. Beide Gutachten kommen zu dem Ergebnis, dass eine rechtliche Umsetzungsmöglichkeit gegeben ist.
Völlig zu Recht weist das Gutachten (S. 98) darauf hin, dass das im Grundgesetz gewährleistete Grundrecht auf menschenwürdiges Existenzminimum, folgend aus dem Gewährleistung der Menschenwürde in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip, für alle in Deutschland befindlichen Personen gilt – also auch für Illegalisierte. Illegalisierte sind dennoch beispielsweise von Bürgergeld, Sozialhilfe, Wohngeld und Kindergeld ausgeschlossen. Das Gutachten kommt (S. 100) zu dem Ergebnis, dass der Anspruch auf Existenzminimum nach § 1 Abs. 1 Nr. 5 AsylbLG für vollziehbar Ausreisepflichtige Personen auch für diejenigen gilt, bei denen die Behörden das gar nicht festgestellt haben. Die Crux besteht nun aber darin, dass wenn die Leistungen beantragt werden, der Aufenthaltsstatus erfasst wird und dann zwangsläufig die vollziehbare Ausreisepflichtigkeit festgestellt wird und durch die Übermittlungspflicht der Sozialämter auch das Landesamt für Einwanderung davon erfährt. Bei vollziehbarer Ausreisepflichtigkeit führt regelmäßig zur Abschiebung. Das Gutachten kommt zu dem Ergebnis, dass bei einer verfassungskonformen Auslegung der Übermittlungspflicht nach § 87 AufenthG eine Möglichkeit bestünde, von der Mitteilungspflicht Abstand zu nehmen. Dies wäre aber juristisches Neuland, wie Gerichte entscheiden ist offen. Das Gutachten formuliert deshalb (S. 105): „Sollte das Land Berlin hier in den rechtspolitischen Diskurs einsteigen wollen und dem folgend die Sozialämter anweisen, den Aufenthaltsstatus nicht zu übermitteln, dann wäre das nach hiesiger Auffassung (…) eine vertretbare Argumentation.“ Nach dem aktuellen Stand würde eine City-ID aber keinen Anspruch auf Sozialleistungen eröffnen.
Im Hinblick auf die Gesundheitsversorgung wird zunächst festgestellt, dass es kein allgemeines Recht auf Gesundheit gibt (S. 106). Auch unter Berücksichtigung internationaler Regelungen ergibt sich, dass den Staat zwar „Schutzpflichten in Bezug auf Gesundheit betreffen und diese auch für alle Menschen unabhängig vom aufenthaltsrechtlichen Status gelten. Der Staat ist dabei aber lediglich verpflichtet, Vorkehrungen zum Schutz der Grundrechte zu treffen, weswegen der Gesetzgeber Ansprüche auf Gesundheitsvorsorge und Heilbehandlung einfachgesetzlich“ regelt (S. 107). Der faktische Ausschluss illegalisierter Personen besteht nun darin, dass soweit die Kostenübernahme durch die bezirklichen Sozialämter erfolgen soll, der Aufenthaltsstatus bekannt wird und eine Übermittlungspflicht besteht. Obwohl das Gutachten im sozialwissenschaftlichen Teil die Aufladung der City-ID zu einer Gesundheitskarte in Erwägung zieht, kommt der rechtswissenschaftliche Teil zum Ergebnis, dass dies nicht sinnvoll ist (S. 110): „Die Einführung einer Berliner Stadtkarte kann zwar eine Behandlung ohne die Auslösung von Übermittlungspflichten der Bezirksämter und staatlichen Krankenhäuser ermöglichen (…). Das Land kann die staatlichen Krankenhäuser auch anweisen, die Stadtkarte zur akzeptieren (…). Sobald aber die Kosten übernommen werden sollen, ist für die Frage der Leistungsberechtigung der antragstellenden Person für Leistungen aus dem AsylbLG der ausländerrechtliche Status relevant, sodass ohne dessen Mitteilung über eine Leistungsberechtigung durch das Bezirksamt nicht entschieden werden kann (…) Die Stadtkarte kann aber einen Zugang zu privater Gesundheitsversorgung überall dort gewähren, wo der momentane tatsächliche Ausschluss auf einem fehlenden Identifikations-und Erreichbarkeitsnachweis beruht.“ Insofern sollte über eine elektronische Gesundheitskarte eher nachgedacht werden und –nicht nur aus dem Grund der Illegalisierung- grundsätzlich über die Aufstellung des Gesundheitswesens. Gesundheitswesen soll gesundheitliche Versorgung sicherstellen, es muss damit kein Gewinn gemacht werden.
Das Gutachten verweist im Bereich Bildung auf eine Entscheidung des BVerfG zu den bundesweiten Schulschließungen während Corona aus dem Jahr 2021, in welcher ein Recht der Kinder und Jugendlichen gegenüber dem Staat ein Recht auf schulische Bildung haben (S. 111). Der § 87 AufenthG enthält einen Ausschluss von Schulen sowie Bildungs- und Erziehungseinrichtungen von der Übermittlungspflicht. Der Aufenthaltsstatus darf das Recht auf Bildung nicht ausschließen. In Berlin gibt es ein Schulbesuchsrecht aber keine Schulpflicht für Illegalisierte. An dieser Stelle könnte die City-ID eine grundsätzliche Verbesserung der Situation herbeiführen, denn derzeit (S. 114) werden für eine Schulanmeldung „die Vorlage der >Personalpapiere> der Eltern bzw. eines Elternteils (Personalausweis oder Reisepass) und die amtliche Wohnsitzanmeldung, die Geburtsurkunde und sonstige >Personalpapiere< des Kindes gefordert.“
Im Hinblick auf Kita macht das Gutachten deutlich, dass das vom BVerfG entwickelte Recht auf Schulbildung auch das Recht auf vorschulische Bildung umfasst, auch wenn das BVerfG dies nicht explizit formuliert hat (S. 118). Auch hier könnte die City-ID sehr hilfreich sein, weil zwar die Kitas und Kindertagespflege von der Übermittlungspflicht ausgenommen sind, die Jugendämter aber nicht. Bei der Anmeldung müssen aber gegenüber dem Jugendamt persönliche Angaben gemacht werden. Es spricht nach dem Gutachten viel dafür, dass eine Übermittlung des Aufenthaltsstatus durch das Jugendamt unzulässig ist, weil es das Kindeswohl gefährden könnte (S. 119), aber da eine solche Übermittlung nicht ausgeschlossen werden kann, wäre eine City-ID eine sinnvolle Alternative.
Rechtlich kann die City-ID die Probleme bei der Unterkunft nicht lösen (S. 131): „Auch bei Einführung einer Stadtkarte kann die Verpflichtung zur amtlichen Wohnsitzanmeldung aus dem Bundesmeldegesetz nicht umgangen werden, (…).“ Allerdings kann die City-ID hilfreich für Vermietende sein, die ihre Wohnung oder Teile davon (bewusst oder unbewusst) an Illegalisierte vermieten (vgl. S. 132). Insbesondere aber wäre eine Verbesserung bei Notunterkünften und Frauenhäusern zu erwarten, die derzeit für die Aufnahme die Vorlage eines Ausweisdokuments fordern. Allerdings muss im Hinblick auf die Frauenhäuser die Finanzierung des Tagessatzes geklärt werden, um Übermittlungspflichten an das Sozialamt auszuschließen (S. 133).
Bei der gesetzlichen Einführung, darauf weist das Gutachten hin (S. 138 ff.) sind die Kompetenzregelungen zwischen Bund und Land zu beachten, dies betrifft insbesondere das Meldewesen, Melderegister und Melderecht sowie Ausweiswesen. Datenschutzrechtliche Regelungen müssten beachtet werden (S. 144)