Die Geschichte der staatlichen Parteien(teil)finanzierung ist eine lange Geschichte. Das BVerfG hat bereits mehrmals über sie entschieden. Von entscheidender Bedeutung ist hier die Entscheidung aus dem Jahr 1992, mit der der Weg zur Ablösung der sog. Wahlkampfkostenerstattung eröffnet wurde. Wie die staatliche Teilfinanzierung der Parteien funktioniert habe ich hier bereits im Jahr 2014 kurz dargestellt.
Mit dem Urteil vom 24. Januar 2023 gibt es eine Fortsetzung. Das BVerfG hatte über eine abstrakte Normenkontrolle von 216 Mitgliedern des 19. Deutschen Bundestages gegen eine Änderung des Parteiengesetzes aus dem Jahr 2018 zu entscheiden. Es geht um die absolute Obergrenze. Nach der bis zur streitigen Änderung im Jahr 2018 geltenden Fassung des Parteiengesetzes betrug diese 150,8 Millionen Euro jährlich und wurde entsprechend der Entwicklung des Preisindexes jährlich angepasst. Mit der Gesetzesänderung 2018 sollte die absolute Obergrenze für das Jahr 2019 auf 190 Mio. Euro erhöht werden. Hintergrund der Änderung war wohl, dass bei der Festsetzung der staatlichen Mittel für das Jahr 2017 im Februar 2018 insgesamt für alle Parteien ein Betrag von 188.706.138,07 Euro proportional zu kürzen gewesen war, da die absolute Obergrenze 161.803.517 Euro betrug. Den Parteien seien durch die Digitalisierung der Kommunikationswege und Medien neue Aufgaben entstanden um an der politischen Willensbildung mitwirken zu können. Ergänzend seien auch noch neue innerparteiliche Partizipationsinstrumente wie z.B. Mitgliederentscheide und Mitgliederparteitage hinzugekommen, was alles kostenintensiver sei. (Wir befinden uns hier in der Zeit vor Corona und damit in der Zeit vor digitalen Parteitagen.) Der Gesetzentwurf wurde am 5. Juni 2018 angekündigt, die erste Lesung fand am 8. Juni 2018 statt und die zweite Lesung am 15. Juni 2018. Am 13. Juli 2018 wurde das Gesetz verkündet.
Das BVerfG hat nun entschieden (Rdn. 89), dass die Neuregelung gegen Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG verstoße. Allerdings nur auf Grund einer fehlerhaften Begründung, nicht grundsätzlich. Mithin sagt das BVerfG lediglich, das im konkreten Fall die Regelung gegen die Verfassung verstößt, für eine besser begründete Regelung muss dies nicht zwingend zutreffen.
Bevor das BVerfG sich aber der Regelung an sich zuwendet, macht es Ausführungen hinsichtlich des Zustandekommens des Gesetzes. Es verweist unter anderem (vgl. Rdn. 93) darauf, dass die gleichberechtige Teilnahme an der parlamentarischen Willensbildung das Recht der Abgeordneten umfasst, „sich über den Beratungsgegenstand auf der Grundlage ausreichender Informationen eine eigene Meinung bilden und davon ausgehend an der Beratung und Beschlussfassung des Parlaments mitwirken zu können.“ Im Hinblick auf manche schnelle Gesetzesänderung der vergangenen Jahre ist hier aus meiner Sicht auf die Ausführungen des BVerfG in Randnummer 94 zu verweisen:
„Entscheidungen von erheblicher Tragweite muss deshalb ein Verfahren vorausgehen, das der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und das die Volksvertretung dazu anhält, Notwendigkeit und Umfang der zu beschließenden Maßnahmen in öffentlicher Debatte zu klären.“
Das BVerfG stellt insoweit fest, dass im vorliegenden Fall der Ablauf der Beratungen und die Verabschiedung Fragen aufwerfen. Ich will das gar nicht in Zweifel ziehen, mir scheint nur, dass das bei grundlegenden Gesetzen an anderer Stelle -ich nenne hier mal die Einführung der Hartz-Gesetze- nicht so präsent war. Dies verwirrt um so mehr, als es sich um bei der in Rede stehenden Regelung um eine einfach nachvollziehbare Gesetzesänderung handelte. Es ist richtig, wenn das BVerfG darauf verweist (Rdn. 100), dass die Sachverständigenanhörung vom Ausschuss zwei Tage später ohne ein vorliegendes Protokoll ausgewertet wurde und auch die zweite und dritte Lesung ohne ein solches Protokoll durchgeführt wurde – allerdings ist dies meiner Erfahrung nach der Normalzustand. Es wäre insofern ja sinnvoll, in der Geschäftsordnung des Bundestages zu verankern, dass eine zweite und dritte Lesung erst stattfinden kann, wenn die entsprechenden Anhörungsprotokolle vorliegen.
Im Hinblick auf den Regelungsgehalt der Änderung des Parteiengesetzes, die nach Ansicht des BVerfG verfassungswidrig ist, macht das BVerfG in seinem Urteil vor allem geltend,
Zu Recht verweist das BVerfG (Rdn. 106) auf die den Parteien in der parlamentarischen Demokratie des Grundgesetzes zukommende wesentliche Bedeutung hin. Dies sei der Grund, warum der Staat nicht gehindert sei, den Parteien Mittel für die Finanzierung ihrer nach dem Grundgesetz obliegenden Aufgaben zu gewähren (Rdn. 107). Bei dieser Finanzierung (Rdn. 108) ist der Staat aber an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien gebunden.
„Die Parteien müssen daher nicht nur politisch, sondern auch wirtschaftlich und organisatorisch auf die Zustimmung und Unterstützung der Bürgerinnen und Bürger angewiesen bleiben. Den einzelnen Parteien darf das Risiko des Fehlschlagens ihrer Bemühungen um eine hinreichende Unterstützung in der Wählerschaft nicht durch die Zuwendung öffentlicher Mittel abgenommen werden (…). Der Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien wird durch die Gewährung finanzieller Zuwendungen mithin dann verletzt, wenn die Parteien dadurch der Notwendigkeit enthoben werden, sich um die finanzielle Unterstützung ihrer Aktivitäten durch ihre Mitglieder sowie ihnen nahestehende Bürgerinnen und Bürger zu bemühen (…).
Ich bin ja an dieser Stelle dogmatisch und sage gern, das mit dieser Formulierung eigentlich Unternehmensspenden an Parteien unzulässig sind, weil eine Unternehmen keine Bürgerinnen und Bürger sind und eine Unternehmensspende eine Entscheidung der Leitung des Unternehmens und nicht derjenigen ist, die den gespendeten Betrag erarbeitet haben. Aber sei es drum.
Das BVerfG meint nun (Rdn. 109), dass „wenn der Finanzbedarf der Parteien vorwiegend oder gar völlig aus öffentlichen Mitteln gedeckt (werden würde), wären diese in verfassungsrechtlich nicht mehr hinnehmbarer Weise vom Staat abhängig (…). Demgemäß ergeben sich aus dem Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien Grenzen für die staatliche Parteienfinanzierung, die der Senat insbesondere in seinem Urteil vom 5. April 1992 (BVerfGE 85, 264) konkretisiert hat.“
Das Problem ist nur, das kann nach dem Modell der Parteienfinanzierung wegen der relativen Obergrenze gar nicht der Fall sein. Wenn eine Partei nicht in dem gleichen Umfang, wie sie staatliche Mittel erhält auch Eigenmittel aufbieten kann, erhält sie die staatlichen Mittel nicht. Das sieht zunächst auch das BVerfG in Randnummer 110 so, in welcher es auf diese relative Obergrenze verweist. Das BVerfG folgert aber aus der Staatsferne in Randnummer 112 auch, „dass eine Steigerung dieser Einnahmen nicht ohne Weiteres dazu führen darf, dass der Umfang der Staatsfinanzierung der Parteien weiter anschwillt.“ Die absolute Obergrenze (Rdn. 113) bestimmt sich demzufolge danach, was zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit sowie zur Erfüllung des Verfassungsauftrags der Parteien unerlässlich ist und von ihnen nicht selbst aufgebracht werden kann (vgl. BVerfGE 85, 264 <290>).“
Der Unterschied zwischen absoluter und relativer Obergrenze scheint in der Entscheidung aber immer wieder zu verschwimmen, wenn es in Randnummer 116 im Zusammenhang mit der Zurückweisung von Kritik an der Rechtsprechung zur absoluten Obergrenze formuliert:
„Die Wahrnehmung der ihnen zugewiesenen Mittlerposition zwischen Staat und Gesellschaft setzt voraus, dass im Volk ein ausreichendes Vertrauen in ihre Unabhängigkeit von staatlicher Einflussnahme besteht. Dieses Vertrauen wäre beeinträchtigt, wenn die Parteien zur Deckung ihres Finanzbedarfs uneingeschränkt auf staatliche Mittel zurückgreifen könnten.“
Denn genau das können die Parteien nach dem System nicht. Es gibt eine absolute Obergrenze und eine relative Obergrenze, diese verhindern gerade den uneingeschränkten Zugriff auf staatliche Mittel.
Eine Anpassung der absoluten Obergrenze bei einschneidenden Veränderungen der für die Wahrnehmung des Verfassungsauftrages der Parteien relevanten Verhältnisse schließt das BVerfG -glücklicherweise- nicht aus (vgl. Rdn. 119). Konkret formulierte es (Rdn. 121):
Ändern sich die äußeren Rahmenbedingungen für die Mitwirkung der Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes in einschneidender Weise und wird dadurch ein nachhaltiger finanzieller Mehrbedarf begründet, der von den Parteien aus eigenen Mitteln nicht leistbar ist, kann der Gesetzgeber dem durch die Anhebung des Gesamtvolumens staatlicher Parteienfinanzierung Rechnung tragen (…). Eine Erhöhung der absoluten Obergrenze um den Betrag, der aufgrund der Veränderung der Verhältnisse für die Erfüllung des Verfassungsauftrags der Parteien unverzichtbar ist, berührt den Grundsatz der Staatsfreiheit nicht, weil in diesem Fall von vornherein für die Annahme unangemessener Selbstbedienung der Parteien aus öffentlichen Kassen kein Raum ist.“
Voraussetzung (Rdn. 125) ist allerdings, dass die Veränderungen der Verhältnisse den Bedarf der Parteien an personellen und sachlichen Ressourcen nachhaltig und in einem deutlich spürbaren Umfang erhöhen, also die Parteien vor Herausforderungen stehen, „die dauerhaft mit den ihnen bisher zur Verfügung stehenden Mitteln nicht zu bewältigen sind.“
Einen solchen erhöhten Bedarf und dessen Voraussetzungen muss aber der Gesetzgeber feststellen und anpassen (Rdn. 127) und vor allem begründen (Rdn. 129). Dies muss schon im Gesetzgebungsverfahren erfolgen (Rdn. 130). Die Begründung muss darlegen, „welche Faktoren für die Annahme ausschlaggebend sind, dass der festgelegte Betrag für die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Parteien unerlässlich ist. Entscheidend ist dabei eine das Parteiensystem als Ganzes in den Blick nehmende Betrachtung. (…) Ebenso können detaillierte Begründungsanforderungen entfallen, wenn die geltend gemachten Veränderungen im Wesentlichen allgemeinkundig sind (vgl. zum Begriff der allgemeinkundigen Tatsachen BVerfGE 10, 177 <183>).“
In der Sache selbst hat das BVerfG nicht gegen eine Erhöhung der absoluten Obergrenze geurteilt, denn in Randnummer 134 sagte es: „Nimmt der Gesetzgeber bei einer einschneidenden Veränderung der Verhältnisse eine dieser in vertretbarer Weise Rechnung tragende und nachvollziehbar begründete Erhöhung der absoluten Obergrenze staatlicher Parteienfinanzierung vor, ist verfassungsrechtlich dagegen nichts zu erinnern.“ Es geht sogar davon aus (Rdn. 135), dass eine einschneidende Änderung der Verhältnisse eingetreten ist, „die dem Grunde nach eine Anhebung der absoluten Obergrenze zu rechtfertigen vermag.“ Es erkennt die Digitalisierung als eine Umstand dar, der die Rahmenbedingungen der Mitwirkung der Parteien verändert und mit dem ein höherer Finanzbedarf verbunden ist, der eine Anhebung der absoluten Obergrenze rechtfertigen kann (Rdn. 138). Auch der verstärkte Einsatz innerparteilicher Partizipationsinstrumente sei dem Grunde nach als Änderung des Handlungsrahmens anzusehen, der eine Anhebung der absoluten Obergrenze rechtfertigen kann (Rdn. 143). Erhöhte Transparenz- und Rechenschaftspflichten allerdings seien kein Grund für die Anhebung der absoluten Obergrenze (Rdn. 146).
Die Verfassungswidrigkeit der Neuregelung ergibt sich nach der Entscheidung des BVerfG (Rdn. 150) allein aus der Tatsache, dass die Festlegung „der Höhe nach auf einen Betrag von 190 Millionen Euro für das Anspruchsjahr 2018 (…) den verfassungsrechtlichen Anforderungen jedoch nicht (genügt).“ Anders formuliert. Das BVerfG sagt: Eine Erhöhung ist grundsätzlich möglich, aber die Summe müsst ihr schon genauer unterlegen. Nach dem BVerfG (Rdn. 151) hat der Gesetzgeber darzulegen „welche Faktoren für die Annahme ausschlaggebend sind, und dass der von ihm festgelegte Betrag für die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Parteiensystems unerlässlich ist.“ Außerdem hätte der Gesetzgeber auch die durch die Digitalisierung eröffneten Einsparpotentialen berücksichtigen müssen (Rdn. 156).
Am Ende taugt das Urteil des BVerfG nicht dazu, eine Geschichte von „Selbstbedienungsmodalität der Parteien“ zu erzählen, wohl aber eine von schlampiger Gesetzgebung.