Perfektionierung eines sterilen Politikverständnisses durch das BVerfG

Das Urteil des BVerfG zur Reichweite von öffentlichen Äußerungen von Regierungsmitgliedern vom 15. Juni 2022 ist ein ziemlicher Hammer. In der Konsequenz bedeutet das Urteil nämlich, dass Regierungsvertreter*innen weitgehend ihre politischen Überzeugungen und Auseinandersetzungen mit anderen politischen Parteien einstellen müssten. Sie müssten sich jeglicher Bewertung anderer Parteien enthalten, selbst wenn sie dabei ihre persönliche Sicht oder die Sicht ihrer Partei erklären. Die Verbeamtung von Regierungshandeln und damit eine Entpolitisierung halte ich in einer Demokratie für gefährlich. (Und da bin ich noch nicht bei dem hinter einem solchen Ansatz stehenden paternalistischen Ansatz, der von einem verführbaren Wahlvolk durch Äußerungen von Regierungsmitgliedern ausgeht.)

Bereits im Jahr 2018 hat Klaus Ferdinand Gärditz auf dem Verfassungsblog dem BVerfG ein „steriles Politikverständnis“ attestiert, „dass sich einseitig am Leitbild des hoheitlichen Gesetzesvollzugs ausrichtet“. Das bereits im damaligen Wanka-Urteil angelegte „sterile Politikverständnis“ ist nun perfektioniert worden. Damals hatte das BVerfG in einer Pressemitteilung der damaligen Ministerin Wanka, die sich kritisch zu einer Versammlung der AfD äußerte, eine Verletzung der Chancengleichheit der Parteien gesehen. Fast schon prophetisch meinte Gärditz damals: „Das Urteil vermittelt zugleich einen Vorgeschmack auf die zu erwartenden staatsrechtlichen Konfliktszenarien der kommenden Jahre in den aufziehenden Kulissen eines verschärften politischen Meinungskampfes.“  Gärditz schrieb damals:

Den Besonderheiten politischer Kommunikation in politischen Ämtern wird die Begründung des Gerichts nicht gerecht. Das im Rechtsvergleich – aus gutem Grund – prononciert apolitische deutsche Verwaltungsverständnis, wonach Amtswalter vornehmlich das geltende Recht neutral, distanziert und ohne Ansehung der Person vollziehen, wird kurzerhand auf politische Regierungsämter übertragen. Das Regieren wird entpolitisiert und mutiert zu einem Wurmfortsatz des nachgeordneten Berufsbeamtenapparats. (…) Die Regierung erfüllt eigenständige Funktionen demokratischer Legitimationssicherung zwischen Politik und Verwaltung; sie muss sich dazu angemessener Kommunikationsformen bedienen können, die der Politizität des Regierungsamtes, seiner Zeitlichkeit und seiner Scharnierfunktion gerecht werden. Die Mitglieder der Bundesregierung erhalten ihre Ämter (mittelbar) durch politische Wahlen und können diese auch hierdurch wieder verlieren. Sie werden gewählt und ernannt, um einen politischen Wählerauftrag zu erfüllen, der mehr ist, als das Einbringen bürokratisch ausgearbeiteter Gesetzesinitiativen und der Erlass von Rechtsverordnungen. Mit einem Regierungsamt ist funktionsimmanent die Befugnis verbunden, politische Auseinandersetzungen zu führen, was es einschließt, politische Gegner kommunikativ zu stellen und oppositionelle politische Positionen öffentlich zu bewerten.“ 

Und genau darum geht es. Vor der Regierungsbildung gibt es eine Wahl. Zu dieser treten Parteien an und glücklicherweise leben wir in einer Demokratie, wo Parteien unterschiedliche Vorstellungen und Ideen haben – sie wetteifern um die meiste Zustimmung. Diejenigen Parteien und insbesondere ihre Vertreter*innen, die nach der Wahl eine Regierung bilden, geben danach ihre politischen Überzeugungen und ihre Parteimitgliedschaften nicht ab.

Das BVerfG hat nun aber festgestellt, die Äußerung von Bundeskanzlerin Merkel, „Die Wahl dieses Ministerpräsidenten war ein einzigartiger Vorgang, der mit einer Grundüberzeugung gebrochen hat, für die CDU und auch für mich, nämlich, dass keine Mehrheiten mit Hilfe der AfD gewonnen werden sollen. Da dies absehbar war in der Konstellation, wie im dritten Wahlgang gewählt wurde, muss man sagen, dass dieser Vorgang unverzeihlich ist und deshalb auch das Ergebnis wieder rückgängig gemacht werden muss. Zumindest gilt für die CDU, dass die CDU sich nicht an einer Regierung unter dem gewählten Ministerpräsidenten beteiligen darf. Es war ein schlechter Tag für die Demokratie.“ habe die AfD als Antragstellerin in ihrem Recht auf Chancengleichheit der Parteien aus Artikel 21 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes verletzt. Und das ist dann schon ganz schön fett, denn die Ex-Kanzlerin sprach in dem Statement explizit von  „für die CDU“ und „für mich“. An keiner Stelle nimmt sie Bezug auf das Amt der Bundeskanzlerin.

Hat diese Rechtsprechung Bestand, dann kann konsequent zu Ende gedacht, kein*e Kanzler*in, aber auch kein*e Ministerpräsident*in und vermutlich auch kein*e Minister*in sich mehr in Auseinandersetzung mit anderen Parteien jenseits des Plenarsaales und der Ausschüsse des Bundestages begeben. Das wiederum ist für eine Demokratie einfach nicht hinnehmbar. Etwas anderes ist die Frage, ob es besonders klug war die entsprechenden Äußerungen auf der Webseite der Kanzlerin mit Verweis auf die Pressekonferenz als Bundeskanzlerin zu veröffentlichen. Hier kann ich durchaus nachvollziehen, dass dies problematisch sein kann.

Doch das BVerfG hält schon die Äußerung an sich für eine Verletzung der Chancengleichheit im politischen Wettbewerb (Rdn. 68). Das ist für mich das eigentlich verstörende an der Entscheidung.

Auf der Linie der bisherigen Rechtsprechung wiederholt das BVerfG (Rdn. 73) zunächst, dass die chancengleiche Beteiligung an der politischen Willensbildung des Volkes es erforderlich macht, dass Staatsorgane im politischen Wettbewerb der Parteien Neutralität wahren. Es ist -auch wenn das schon kritisch hinterfragbar wäre- auch ständige Rechtsprechung, dass das „Recht, gleichberechtigt am Prozess der Meinungs- und Willensbildung teilzunehmen, regelmäßig verletzt (wird), wenn Staatsorgane als solche zugunsten oder zulasten einer politischen Partei oder von Wahlbewerbern auf den Wahlkampf einwirken.“ Doch danach wird es in der Entscheidung schief. Zunächst wird betont, dass soweit ein Regierungsmitglied in Wahrnehmung seines Ministeramtes agiert, es den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien zu beachten hat (Rdn. 75), um andererseits -aus meiner Sicht völlig zu Recht- zu sagen, dass dies nicht ausschließt, „dass Regierungsmitglieder außerhalb ihrer amtlichen Funktion am politischen Meinungskampf teilnehmen. Die bloße Übernahme eines Regierungsamtes hat nicht zur Folge, dass dem Regierungsmitglied die Möglichkeit parteipolitischen Engagements nicht mehr offensteht, da die regierungstragenden Parteien anderenfalls in nicht gerechtfertigter Weise benachteiligt würden.“ (Rdn. 76). Um beide Positionen in Übereinstimmung zu bringen hat das BVerfG in mittlerweile ständiger Rechtsprechung als Kriterium aufgestellt und nun wiederholt (Rdn. 78):

„Demgemäß verstößt eine Partei ergreifende Äußerung eines Bundesministers im politischen Meinungskampf gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien und verletzt die Integrität des freien und offenen Prozesses der Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen, wenn sie entweder unter Einsatz der mit dem Ministeramt verbundenen Ressourcen oder unter erkennbarer Bezugnahme auf das Regierungsamt erfolgt, um ihr damit eine aus der Autorität des Amtes fließende besondere Glaubwürdigkeit oder Gewichtung zu verleihen (…).“

Wenn das BVerfG nun weiter spezifiziert (Rdn. 83): „Insoweit kommt es für die Geltung des Neutralitätsgebots entscheidend darauf an, ob der Inhaber eines Regierungsamtes seine Aussagen in spezifischer Weise mit der Autorität des Regierungsamtes unterlegt (…). Jedenfalls ist es ihm unbenommen, klarstellend darauf hinzuweisen, dass es sich um Beiträge im politischen Meinungskampf jenseits der ministeriellen Tätigkeit handelt (…).“ wird das Ergebnis im konkreten Fall absurd, hat die Ex-Kanzlerin doch explizit von „für mich“ und „für die CDU“ gesprochen.  Dennoch meint das BVerfG (Rdn. 118) die Äußerungen seien in amtlicher Funktion erfolgt und schließt dies aus dem äußeren Rahmen. Bei der weiteren Subsumtion (Rdn. 127 ff.) wird dann allein auf „Vorbemerkung“ abgestellt, nicht aber auf die konkrete Wortwahl, es wird sogar darauf verwiesen, dsas es gar keine Zuständigkeit der Ex-Kanzlerin für den Bereich gibt. Um es mal einfach zu sagen: Mit der ganzen Subsumtion wäre es ein leichtes gewesen zu einem anderen Ergebnis zu kommen. Hier wurde wohl vom Ergebnis her gedacht und es wird sogar behauptet (Rdn. 128): „Es wäre der Antragsgegnerin zu I. unbenommen gewesen, mit hinreichender Klarheit darauf hinzuweisen, dass sie sich zur Ministerpräsidentenwahl in Thüringen nicht in ihrer Eigenschaft als Bundeskanzlerin, sondern als Parteipolitikerin oder Privatperson äußern werde (…). Von dieser Möglichkeit hat sie trotz des für ein Handeln in amtlicher Funktion sprechenden äußeren Rahmens der Pressekonferenz keinen Gebrauch gemacht.“ Konkret stellt sich ja die Frage, was die Ex-Kanzlerin hätte mehr tun sollen, als von „für die CDU und auch für mich“  und „Zumindest gilt für die CDU, dass die CDU sich nicht an einer Regierung unter dem gewählten Ministerpräsidenten beteiligen darf.“ zu sprechen.

Dankenswerterweise gibt es ein Sondervotum der Verfassungsrichterin Wallrabenstein. Dieses hat es in sich und ist sehr, sehr lesenswert. Wallrabenstein hinterfragt (Rdn. 3), warum die Mehrheit des BVerfG „keine äußerungsfreundliche und damit debattenfördernde Interpretation in Betracht zieht, wie sie im Kontext der für ein demokratisches Gemeinwesen zentralen Meinungsfreiheit geboten ist„. Völlig zu Recht weist sie darauf hin (Rdn. 7), dass Inhaber*innen von Regierungsämtern regelmäßig in ihrer Doppelrolle wahrgenommen werden. „Aus Sicht der Bürgerinnen und Bürger bestehen aufgrund der Verschränkung von staatlichem Amt und parteipolitischer Zugehörigkeit gegenüber einem Regierungsmitglied nur begrenzte Neutralitätserwartungen.“ Die in meinen Augen immer stärker eingrenzende Rechtsprechungslinie wird in Rdn. 9 anschaulich dargestellt:

Zum >Schutz des politischen Willensbildungsprozesses vom Volk hin zu den Staatsorganen vor seiner Umkehrung< hat der Senat zunächst nur die Öffentlichkeitsarbeit der Regierung in Wahlkampfzeiten begrenzt (BVerfGE 44, 125). Die hierbei aufgestellten Maßstäbe hat er in Verfahren über Äußerungen von Regierungsmitgliedern zur NPD beziehungsweise AfD zunächst im Wahlkampf (vgl. noch BVerfGE 138, 102 <110 f. Rn. 30 ff.>), sodann zu Parteiaktivitäten (vgl. BVerfGE 148, 11 <25 ff. Rn. 46 ff.>) und schließlich allgemein (BVerfGE 154, 320 <336 Rn. 48>) zu einer Neutralitätspflicht für Äußerungen von Regierungsmitgliedern weiterentwickelt. Dies führt dazu, dass das Bundesverfassungsgericht auf den Organstreitantrag einer Partei hin Äußerungen von Regierungsmitgliedern einer inhaltlichen Neutralitätskontrolle unterzieht.

Wallrabenstein bringt das Problem des sterilen Politikverständnisses kurz und knapp auf den Punkt (Rdn. 13 f.):

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