Warum ein Nebentätigkeitsverbot Unsinn ist und es eigentlich um Nebeneinnahmen geht

Nach der Debatte über die Höhe der Diäten von Abgeordneten kommt die Debatte um die Nebentätigkeiten. Das war schon immer so und wird vermutlich auch immer so bleiben.

Eine Nebentätigkeit kann die Unabhängigkeit von Abgeordneten gefährden, sie kann aber auch genau das Gegenteil bewirken. Um dem Transparenzgebot Genüge zu tun (auf der archivierten MdB-Website ist das aber auch alles nachzulesen): Ich habe während meines Abgeordnetenmandates nie die Anwaltszulassung zurückgegeben. Darüber hinaus saß ich im Datenschutzbeirat der Telekom. Die dort erhaltenen Einnahmen wurden gespendet bzw. in die Erweiterung des Angebotes der kostenlosen Rechtsberatung im Wahlkreisbüro gesteckt, abzüglich der darauf zu zahlenden Steuern. Als Anwältin habe ich ab und zu tatsächlich Fälle bearbeitet, meist nicht mehr als zwei Fälle im Jahr und diese Fälle waren meist auch nicht richtig kompliziert. Mir war einfach wichtig, das  »Handwerk« der Anwältin nicht zu verlernen.

Wenn jemand Abgeordnete*r wird und vorher zum Beispiel in einem Handwerksbetrieb oder als Chirurg*in gearbeitet hat und mit dem Mandat einem Nebentätigkeitsverbot unterliegen würde, hätte das zur Folge, dass er/sie aus dem Job einfach raus ist.  Ein Nebentätigkeitsverbot erschwert einen Wiedereinstieg in den vorher ausgeübten Beruf. Das wiederum stärkt weder die Unabhängigkeit von Abgeordneten noch die Ausübung des freien Mandats. Im Gegenteil. Ein Nebentätigkeitsverbot sorgt für Berufspolitiker*innen.

Natürlich bekommt wer  ein Nebentätigkeitsverbot für Abgeordnete fordert, schnell Beifall. Die Formel lautet: Nebentätigkeit gleich Mehrverdienst. Nebentätigkeit bedeutet, zu wenig Zeit für das Mandat zu haben. (Links)populistisch wird dann das Bild von den Abgeordneten gezeichnet, die nicht genügend Geld bekommen können. Ja, natürlich. Die gibt es auch. Diese Argumentation lässt aber eines aus dem Blick. Möglicherweise geht es manchen Abgeordneten gar nicht um den Nebenverdienst, sondern um den Versuch, mit Hilfe einer Nebentätigkeit den Anschluss an den vorher ausgeübten Beruf nicht zu verpassen und somit in diesen Beruf leicht zurückkehren zu können.

Richtigerweise regelt § 44a Abs. 1 AbgG, dass die Ausübung des Mandates im Mittelpunkt der Tätigkeit von Bundestagsabgeordneten steht. Ohne diese Regelung wäre die Sache mit den Diäten von Abgeordneten in vergleichbarer Höhe von Bundesrichter*innen (die allerdings auch in nicht unerheblichem Umfang Nebentätigkeiten ausüben) auch nicht akzeptabel. Dennoch bleiben berufliche Tätigkeiten und Tätigkeiten anderer Art neben dem Mandat grundsätzlich zulässig. Und genau das finde ich richtig. Solange das Mandat im Mittelpunkt steht. Und solange die Regelung des § 44a Abs. 4 AbgG eingehalten wird. Dieser legt fest, dass Tätigkeiten vor Übernahme des Abgeordnetenmandats sowie Tätigkeiten und Einkünfte neben dem Mandat, die auf im Zusammenhang mit der Ausübung des Mandates wichtige Interessenverknüpfungen hinweisen können, anzuzeigen und zu veröffentlichen sind. Das Präsidium kann bei Unterlassen dieser Veröffentlichung ein Ordnungsgeld festsetzen.

Bei der Verabschiedung des ersten Abgeordnetengesetzes im Jahr 1977 hatte ein Sonderausschuss in seiner Materialsammlung für dieses Gesetz eine Berufstätigkeit neben dem Mandat für zulässig angesehen (vgl. S. 9).Er war der Ansicht, es stehe im Ermessen des Abgeordneten,

»wie er sein Mandat ausfüllt. Folgerichtig sollte es auch ihm selbst überlassen bleiben, ob und inwieweit er glaubt, neben dem Mandat noch beruflich tätig sein zu können und zu müssen. Das Parlament braucht zwar Mitglieder, die sich uneingeschränkt der parlamentarischen Tätigkeit widmen. Es wird aber auch durch Abgeordnete bereichert, die in ihrem Beruf tätig bleiben und so ständig und unmittelbar mit dem beruflichen Alltag konfrontiert werden. Der Kontakt zum bisherigen Beruf ist ferner für die Abgeordneten besonders notwendig, die nach Beendigung des Mandats keinen oder nur einen zeitlich begrenzten Wiederbeschäftigungsanspruch besitzen. Das trifft namentlich auf die Angehörigen selbständiger Berufe zu. Für sie ist es unverzichtbar, weiter in ihrem Beruf tätig zu bleiben, um nicht ihre Existenzgrundlage zu verlieren. Würde ihnen diese Möglichkeit genommen, dann könnten sie das mit der Annahme des Mandats verbundene Risiko kaum noch auf sich nehmen.«

Im Bericht der Unabhängigen Kommission zu Fragen des Abgeordnetenrechts aus der 17. Wahlperiode (2009-2013) findet sich zum Aspekt der Nebentätigkeit folgende Aussage:

»Wer in das Mandat Erfahrungen aus einem Beruf mitbringt, hat insoweit einen Vorteil, der dem ganzen Parlament zugute kommt. Auch deshalb muss es bei aller Professionalisierung dabei bleiben, dass das Bundestagsmandat zwar für die Abgeordneten im Mittelpunkt steht, aber mit Berufs- und Erwerbstätigkeiten im Lebenslauf vereinbart werden kann, weil damit die berufliche Zukunft nach dem Mandat besser gesichert und so die Unabhängigkeit des Abgeordneten gestärkt wird.«

Nun könnte der berechtigte Einwand kommen, es gibt bestimmt auch Nebentätigkeiten, die mit der Wahrnehmung eines Mandates unvereinbar sind. Abstrakt richtig. Nur konkret  wird es schwierig. Welches formale Kriterium soll es denn sein?  Formale Kriterien sind der einzig gangbare Weg einer Abgrenzung, da andernfalls je nach politischem Gutdünken etwas erlaubt und verboten werden kann. Ohne formale Kriterien beispielsweise könnte es passieren, dass eine Nebentätigkeit als Gewerkschaftssekretärin mit der Tätigkeit als vereinbar und zulässig erklärt wird, die Nebentätigkeit als Mitarbeiterin in einer Wirtschaftsvereinigung aber nicht. Wenn also eine formale Unvereinbarkeit schwer zu regeln ist, gäbe es eine andere Lösung. Sinnvoll wären Befangenheitsregelungen, also Regelungen, mit denen geklärt wird, an welcher Stelle Abgeordnete von der Abstimmung ausgeschlossen sind, weil sie in eigenen Angelegenheiten entscheiden würden. Auch das schreibt sich leichter als es durchzusetzen ist, weil ja Abgeordnete fast von allen Regelungen auch direkt betroffen sind. Insofern müsste wohl präzisiert werden, dass Abgeordnete von der Abstimmung ausgeschlossen sind, wenn sie über Angelegenheiten abstimmen, die sie in ihrem Nebenverdienst unmittelbar betreffen.

Das BVerfG hat in seinem grundlegenden Urteil vom 4. Juli 2007 die Zulässigkeit von Nebentätigkeiten bestätigt:

»Aus Art. 48 Abs. 2 GG, demzufolge niemand gehindert werden darf, das Amt eines Abgeordneten zu übernehmen und auszuüben, und eine Kündigung oder Entlassung aus diesem Grunde unzulässig ist, und ebenso aus Art. 137 Abs. 1 GG, der den Gesetzgeber zu Beschränkungen der Wählbarkeit von Angehörigen des öffentlichen Dienstes ermächtigt, ist – unbestritten – zu schließen, dass das Grundgesetz die Ausübung eines Berufs neben dem Abgeordnetenmandat zulässt. (…) Die Freiheit des Mandats ist allerdings nicht schrankenlos gewährleistet. Sie kann durch andere Rechtsgüter von Verfassungsrang begrenzt werden. Die Repräsentations- und Funktionsfähigkeit des Parlaments sind als solche Rechtsgüter anerkannt.«

Auch das eröffnet Spielraum, die Nebentätigkeit nicht grenzenlos zu gewähren. Abgeordnete, die sich um ein Mandat bewerben, wissen  vorher um die mit dem Mandat verbundenen Regeln und gegebenenfalls auch Einschränkungen – zum Beispiel im Hinblick auf eine Nebentätigkeit und die Veröffentlichung von Nebenverdiensten. Vor diesem Hintergrund kann sich jeder entscheiden, ob er/sie sich um ein Mandat bewirbt. Da das BVerfG auch die »Mittelpunktregelung« als zulässig angesehen hat, kann die Nebentätigkeit meines Erachtens auch beschränkt, aber eben nicht verboten werden. Das BVerfG hat dazu ausgeführt:

»Das Mandat aus eigenem Entschluss nicht wahrzunehmen, ist mit dem Repräsentationsprinzip unvereinbar. Die Pflichtenstellung umfasst auch, dass jeder einzelne Abgeordnete in einer Weise und einem Umfang an den parlamentarischen Aufgaben teilnimmt, die deren Erfüllung gewährleistet.“ 

Das BVerfG sieht das verfassungsrechtliche Leitbild des Abgeordneten gemäß Art. 38 Abs. 3 GG in dem Sinne,

„… dass die Ausübung des Mandats im Mittelpunkt der Tätigkeit eines Mitglieds des Deutschen Bundestages steht (§ 44 a Abs. 1 Satz 1 AbgG) und unbeschadet dieser Verpflichtung Tätigkeiten beruflicher oder anderer Art neben dem Mandat zulässig bleiben (§ 44 a Abs. 1 Satz 2 AbgG).«

Ein Nebentätigkeitsverbot ist schon juristisch schwer zu begründen. Es ist aber eben auch politisch falsch. Ein Nebentätigkeitsverbot fördert das Entstehen von »Politikerkarrieren«. Wird  Abgeordneten untersagt, auch nur auf bescheidenem Niveau in ihrem Beruf weiter zu arbeiten, wächst die Gefahr, dass mögliche Wahlbewerber*innen sich von vornherein nicht um ein Mandat bewerben. Außerdem werden Abgeordnete umso mehr um ein erneutes Mandat kämpfen, je länger sie aus ihrem Beruf raus sind. Je stärker Abgeordnete aber auf ein Mandat zur Sicherung des Lebensunterhaltes angewiesen sind, desto weniger unabhängig sind sie in der Ausübung des Mandates. Im Extremfall könnte ein Nebentätigkeitsverbot also dazu führen, dass die Auswahl der Wahlbewerber*innen oder die Bereitschaft, aus dem Mandat nach einer gewissen Zeit auszuscheiden, sinkt. Es ist deshalb sinnvoll, Abgeordneten – auf bescheidenem Niveau – neben dem Mandat eine Nebentätigkeit zu gestatten.

Es wird immer über Nebentätigkeiten geredet, vermutlich geht es aber eigentlich primär um die Nebeneinnahmen. Ein Verbot von Nebeneinnahmen gibt es aber nicht, das wird auch öffentlich kaum debattiert. Das Problem sind hier u.a. die Veröffentlichungspflichten, die konsequent auf Tätigkeiten und nicht auf Einnahmen abstellen. Die entscheidende Lücke der derzeitigen Regelung zur Veröffentlichung von Nebeneinnahmen liegt in der fehlenden Veröffentlichungspflicht von Unternehmensbeteiligungen und Einkünften aus Kapitalbeteiligungen oder Vermietungen. Die Verhaltensregeln verlangen im Regelfall die Anzeige von »Tätigkeiten«. Eine Beteiligung an Kapital- und Personengesellschaften muss nur angezeigt werden, wenn »dadurch ein wesentlicher wirtschaftlicher Einfluss auf ein Unternehmen begründet wird«. Im Sinne von Transparenz und vor allem im Hinblick auf Interessenkollisionen ist aber eine Veröffentlichungspflicht aller Nebeneinnahmen sinnvoll. Erst das ermöglicht einen umfassenden Überblick über Verbindungen und Verpflichtungen und ist eine Voraussetzung, über Befangenheitsregelungen nachzudenken. Die Veröffentlichung aller Nebeneinnahmen ermöglicht denjenigen, die es wollen, zu erfahren, aus welchen Quellen Abgeordnete Einnahmen neben dem Mandat dem Grunde nach beziehen. Die Veröffentlichungspflicht von Nebeneinnahmen lässt vereinfachte und populistische Argumentationsmuster des Inhalts, »alle von der Wirtschaft gekauft« oder »Politiker entscheiden nur nach Vorgabe der Wirtschaft«, leerlaufen. Bei Bedarf kann die Veröffentlichung von Nebeneinnahmen verbunden werden mit der Veröffentlichung der für die Nebeneinnahmen zwingend notwendigen Ausgaben (Um es an einem Beispiel zu verdeutlichen: Ich hatte 2013 Einnahmen aus Anwaltstätigkeit in Höhe von 120,67 Euro. Dieser Einnahme standen weitaus größere Pflichtausgaben im Zusammenhang mit der Beibehaltung der Anwaltszulassung gegenüber.) Die zwingende Veröffentlichung von Nebeneinnahmen aller Art muss aber sicherstellen, dass gesetzlich vorgeschriebene Verschwiegenheitspflichten eingehalten werden können. Eine Anrechnung von Nebenverdiensten auf die Abgeordnetenentschädigung halte ich für denkbar, ob sie verfassungsrechtlich wirklich zulässig wäre, ist eine spannende Frage, die ja vielleicht irgendwann irgendwer mal beantworten kann.  Verrechnungen auf die Diät sind im Übrigen nichts Ungewöhnliches. Der § 29 AbgG enthält beispielsweise Anrechnungsregelungen beim Zusammentreffen mehrerer Bezüge aus öffentlichen Kassen. Diese Verrechnungsregelung ist ein weiteres Argument für die grundsätzliche Befürwortung einer allgemeinen Anrechnungsregelung: Eine solche würde die Abgeordneten im Hinblick auf Nebeneinnahmen gleichstellen.