Was wäre, wenn ….

… eine Organisation als Vor-Partei zu qualifizieren wäre?

Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. So steht es in Art. 21 GG. Und der § 1 des Parteiengesetzes ergänzt den doch vagen Begriff, indem er Parteien Aufgaben zuweist: auf die Gestaltung der öffentlichen Meinung Einfluss zu nehmen, die politische Bildung anzuregen und zu vertiefen, die aktive Teilnahme der Bürger*innen am politischen Leben zu fördern, zur Übernahme öffentlicher Verantwortung befähigte Bürger heranzubilden, sich durch Aufstellung von Bewerber*innen an den Wahlen in Bund, Ländern und Gemeinden zu beteiligen, auf die politische Entwicklung in Parlament und Regierung Einfluss zu nehmen, die von ihnen erarbeiteten politischen Ziele in den Prozess der staatlichen Willensbildung einzuführen und für eine ständige lebendige Verbindung zwischen dem Volk und den Staatsorganen zu sorgen.

Art. 21 GG erkennt die Parteien als für die politische Willensbildung des Volkes notwendig an und räumt ihnen einen verfassungsrechtlichen Status ein.[1] In den Verfassungsentwürfen und Aussprachen zur Weimarer Reichsverfassung finden sich im Hinblick auf die Parteien nur „Spurenelemente“[2]. Der Verfassungskonvent in Herrenchiemsee  und der Parlamentarische Rat debattierten bereits die juristische Rolle von Parteien und sahen -was das sog. Parteienprivileg ausmacht-  die Option für das Bundesverfassungsgericht vor, Parteien auf Antrag für verfassungswidrig zu erklären.[3] Dem Unterausschuss Grundsatzfragen war klar, dass es Regelungen darüber geben muss, nach denen alle Parteien eine demokratische Organisation besitzen müssen. [4] Auch die Pflicht zur öffentlichen Rechenschaftslegung, wie in Art. 21 GG verankert, wurde dort festgelegt. Das Bundesverfassungsgericht interpretiert den Art. 21 Abs. 1 Grundgesetz so, dass dieser die Parteien „aus dem Bereich des Politisch-Soziologischen in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution“[5] erhebt. Auch in der juristischen Literatur wird im Hinblick auf die Parteien argumentiert, ihre innere Ordnung muss so sein, dass „sie ihre demokratische Aufgabe, nämlich den Staat zur Gesellschaft hin offen zu halten und ihm aus der Gesellschaft legitimierende politische Kräfte, Anschauungen und Strömungen zuzuführen“[6] erfüllen können. Demnach richtet sich die demokratische Ordnung der Parteien „gegen unberechtigte charismatische, oligarchische und bürokratische Tendenzen des Parteilebens“[7]. In den Debatten um das Parteiengesetz war es der Abgeordnete Heinemann, der darauf hinwies, dass es darum ginge, „das innere demokratische Leben der Parteien zu gewährleisten, es gilt abzuwehren, dass sich Oligarchien verfestigen und dass sich Parteidiktaturen interner Art zu entwickeln vermögen.“[8] An anderer Stelle wird argumentiert, dem Grundsatz der innerparteilichen Demokratie komme auch eine Begrenzungsfunktion im Hinblick auf die zulässige Einflussnahme von Parteifremden zu.[9]

Es lässt sich also leicht feststellen, Parteien sind nicht irgendetwas, sondern verfassungsrechtlich abgesicherte Organisationen mit besonderen Anforderungen. Nichts anderes ergibt sich aus einem Blick auf das Bundeswahlgesetz. Der § 27 des Bundeswahlgesetzes legt fest, dass nur Parteien Landeslisten zur Bundestagswahl einreichen dürfen. Doch nicht nur das – nach dem § 2 Parteiengesetz verliert eine Partei ihre Rechtsstellung als solche, wenn sie sechs Jahre lang weder an einer Bundestags- noch an einer Landtagswahl mit eigenen Wahlvorschlägen teilgenommen hat. Und das Bundesverfassungsgericht formulierte im Jahr 1968: „Zum Begriff der politischen Partei im Sinne des Art. 21 Abs. 1 GG  gehört der Wille der Partei, an Wahlen in Bund und Ländern innerhalb einer vernünftigen Zeitspanne teilzunehmen.“[10] Eindeutig formulierte das Bundesverfassungsgericht, „politische Vereinigungen, die nicht an Wahlen in Bund oder Ländern teilnehmen wollen, (fallen) nicht unter den Parteibegriff des Art. 21 GG (…), selbst wenn sie konkrete politische Ziele verfolgen, allgemein den politischen Willensbildungsprozess beeinflussen wollen, über eine ausgebaute Organisation und eine zahlreiche Anhängerschaft verfügen“[11]. Und Morlok geht davon aus, dass der Parteienbegriff gewährleisten muss, dass „all diejenigen organisierten politischen Akteure den Parteistatus erhalten, die zur Erfüllung der Funktion der politischen Parteien in der politischen Ordnung beitragen. (…) Das entscheidende Kriterium ist das Ziel: die politische Einflussnahme durch die Entsendung von Repräsentanten in eine Volksvertretung.“[12] Parteien können insofern als sog. Wahlvorbereitungsorgane klassifiziert werden.

Grundgesetz und Parteiengesetz haben dafür Sorge getragen, dass die Meinungsbildung in Parteien demokratisch stattfindet. Grundgesetz, Parteiengesetz und Bundeswahlgesetz stellen auf Parteien als diejenigen Organisationen ab, die Wahlbewerber*innen in die Parlamente schicken.

Was wäre aber, wenn sich eine Art Vor-Partei bildet, die nicht offiziell den Parteienstatus einnimmt, im Hinblick auf Wahlen aber wie eine Partei auftritt und als Ziel ausgibt, Menschen in Parlamente zu entsenden? Was wäre, wenn eine Organisation nicht offiziell einen Parteienstatus einnehmen will, aber wie eine Partei auftritt und auf die Meinungsbildung in anderen Parteien Einfluss nimmt? Was wäre also, wenn Parteimitglieder über eine andere Organisation in den demokratischen Meinungsbildungsprozess ihrer Partei eingreifen? Und was wäre, wenn durch eine Art Vor-Partei Fakten im Hinblick auf die Inhalte, personelle Zusammensetzung von Führungsgremien und die Organisationsstruktur geschaffen werden, so dass die Umwandlung in eine Partei zu einem reinen formalen Akt wird?

Stellen wir uns einmal vor, es würde im Rahmen einer Organisation, getragen von führenden Vertreter*innen einer Partei, folgendes erklärt werden: „Keine Politikerin, kein Politiker, keine Partei wird unsere Probleme lösen, wenn wir es nicht selbst tun.“ … „… Aber die Interessen der Mehrheit haben keine Mehrheit im Bundestag. Trotz Wahlen …“ … „Und jene, die in Parteien für eine andere Politik kämpfen, sind zu wenige, um sich durchzusetzen. Daher brauchen wir Dich, wenn Du unsere Ziele teilst!“ Stellen wir uns vor, auf die Frage, wie die Organisation zu Parteien steht, wird geantwortet: „Es fehlt der überzeugende Wille, etwas zu verändern. Die Hoffnung, dass sich überhaupt noch etwas verändern lässt, ist die wichtigste Quelle linker Politik. Auf diese Hoffnung zählen wir.“ … „Wir wollen Druck auf Parteien ausüben. Wir wollen daher auch jene unterstützen, die für unsere Ziele in den Parteien streiten. Wir wollen neue Talente entdecken.“ … „Wenn der Druck groß genug ist, werden die Parteien, auch im Eigeninteresse, ihre Listen für unsere Ideen und Mitstreiter öffnen.“ Es braucht wenig Phantasie um hier herauszulesen, dass es um Einflussnahme auf die Zusammensetzung des Parlaments geht. Eine klassische Aufgabe, die Parteien zukommt. Stellen wir uns jetzt noch vor, es gibt für diese Organisation keine Regelungen hinsichtlich ihrer Organisationsform, hinsichtlich der Transparenz der Herkunft und Verwendung finanzieller Mittel und auch keine Mindestanforderungen an den innerorganisatorischen Meinungsbildungsprozess. Sobald ein Verein gegründet wird, braucht der zwar eine Satzung, aber wenn der Verein nur ein Trägerverein ist, muss die Satzung auch nicht für jeden nachvollziehbar zum Beispiel auf die eigene Internetseite der Organisation gestellt werden. Wer hinter der Organisation steckt, bleibt weitgehend unbekannt. Mehr oder weniger prominente Persönlichkeiten erklären sich zugehörig, ob sie Mitglied im Trägerverein sind, welchen Einfluss sie auf die Ausgestaltung der Inhalte und der innerorganisatorischen Regelungen haben, ist unbekannt. Wir haben eine Organisation, die sich zwar nicht den Regeln für Parteien unterwirft, in ihren Aussagen aber klar die Aufgaben einer Partei wahrnehmen will. Wir haben eine Vor-Partei. Eine Vor-Partei als Blackbox. Weitgehend.

Soweit das Problem der Vor-Partei im Hinblick auf die Rolle von Parteien nach dem Grund- und dem Parteiengesetz. Doch damit ist die Sache noch nicht erledigt. Es bleibt noch der Aspekt, dass es nach dem Grundsatz der innerparteilichen Demokratie eine Begrenzungsfunktion im Hinblick auf die zulässige Einflussnahme von Parteifremden gibt.

Nehmen wir nun einmal an, es gibt in einer Partei grundsätzliche Differenzen über ihre weitere inhaltliche und organisatorische Entwicklung. Nehmen wir einmal an, die inhaltliche Verselbständigung einer/eines führenden Vertreters/Vertreterin einer Partei führt dazu, dass die Erkennbarkeit im öffentlichen Auftreten dieses/dieser führenden Vertreters/Vertreterin damit endet, dass er/sie eher unter dem Logo einer anderen, selbst geschaffenen neuen Organisation auftritt. Nehmen wir an, der/die führende Vertreter*in initiiert eine von der eigenen Partei, ihren Mitgliedern, Gremien und ihrer statutarischen Willensbildung vollständig abgekoppelte eigene Organisation und baut diese auf?  Und nehmen wir einmal an, dies führt zu einer Eskalation der Auseinandersetzung mit der eigenen Partei und ihren Gremien, welche zwingend verpflichtet sind Programm und Satzung der Partei zu achten. Ein Ende der Auseinandersetzung ist nicht in Sicht. Die Weiterentwicklung der politischen Positionen und Praxis der Partei und eine entsprechende Verbesserung ihrer öffentlichen Wirksamkeit, wird maßgeblich verhindert. Nehmen wir einmal an, eine Organisation würde behaupten: „Wir wollen … unsere Parteien umkrempeln, um wieder Wahlen zu gewinnen und dieses Land zu verändern. Wenn wir damit Erfolg haben braucht es keine neue Partei.“ … „Aber wer sich bei uns anmeldet, muss sich zu unseren Zielen bekennen.“ Nehmen wir an, führende Vertreter*innen der Organisation, die teilweise auch führende Vertreter*innen einer Partei sind, würden mit ihren Aussagen kürzlich gefasste Parteitagsbeschlüsse konterkarieren. Auch hier braucht es wenig Phantasie um zu erkennen, dass durch eine solche Organisation vor allem von außen Druck auf die eigene Partei ausgeübt werden soll. Dabei geht es nicht um klassisch außerparlamentarischen Druck der sich -bis auf die Ausnahme „Aufstehen für eine andere Republik 1997/98“- vor allem an der Durchsetzung eines konkreten Zieles orientiert. Dieser Druck der Organisation soll letztlich dazu führen, dass inhaltliche sowie folgend auch personelle Entscheidungen in der eigenen Partei von der neuen Organisation definiert werden. Eine Vor-Partei, die versucht auf eine Partei dominierenden Einfluss zu nehmen.

Für eine Partei stellt sich bei einem solchen Szenario die Frage, ob sie es satzungs- und parteienrechtlich hinnehmen kann, wenn führende Vertreter*innen der eigenen Partei eine Organisation gründen, deren Zweck es erklärtermaßen ist, die eigene Partei inhaltlich und personell neu auszurichten? Sie müsste sich die Frage stellen, ob nicht Vertreter*innen der Partei, wenn sie eine neue Organisation gründen, deren erklärter Zweck es ist die eigene Partei inhaltlich und personell neu auszurichten, gegen die Pflicht verstoßen, die satzungsgemäß gefassten Beschlüsse der Parteiorgane zu respektieren? Die führenden Vertreter*innen müssten sich fragen lassen, warum sie von ihrem Recht, sich mit anderen Mitgliedern zur gemeinsamen Einflussnahme zusammenzuschließen, keinen Gebrauch gemacht haben? Und für Mandatsträger*innen stellt sich die Frage, ob sie ihrer Verpflichtung sich loyal und solidarisch der Partei gegenüber zu verhalten und die demokratische Willensbildung in der Partei bei der Wahrnehmung ihres Mandates zu beachten, nachkommen?

Satzungsfragen sind für viele Parteimitglieder ein notwendiges Übel. Und natürlich ist mit Satzungen auch viel Missbrauch möglich. Aber Satzungen sind eben auch die gemeinsame Vereinbarung für Umgangsweisen miteinander. Hinzu kommt allerdings, dass Parteigremien eine  politische Verantwortung gegenüber ihren Mitgliedern haben und auch rechtlich-finanziellen Verpflichtungen unterliegen. Es ist bislang -mangels vorhandenem Beispiel- nicht klar, was es bedeuten würde, wenn eine Partei sich finanziell und personell am Gründungsprozess einer Organisation beteiligt, die als Vor-Partei zu qualifizieren ist. Es ist nicht klar, welche rechtlich-finanziellen Folgen es hätte, wenn eine Partei mit einer als Vor-Partei eingestuften Organisation kooperiert.

Ein gänzlich anderer Aspekt ist, was wäre, wenn die Vor-Partei die organisatorischen und finanziellen Möglichkeiten einer Parlamentsfraktion (mit)nutzen oder der/die Abgeordnete Mittel zur Mandatsausübung (die an die aufstellende Partei geknüpft ist, es sei denn der/die Abgeordnete verlässt die Fraktion) für die Organisation aufwenden würde. Der § 12 Abgeordnetengesetz spricht ganz klar von Amtsentschädigung, der § 47 Abgeordnetengesetz klärt die Aufgaben von Fraktionen (zum Beispiel Unterrichtung der Öffentlichkeit über die Arbeit der Fraktion) und der § 50 Abgeordnetengesetz legt explizit fest, dass die Fraktionen Anspruch auf Geld- und Sachleistungen zur Erfüllung ihrer Aufgaben als Fraktionen erhalten.

Aufstehen ist rechtlich gesehen ein neues Phänomen, welches als Vor-Partei betrachtet durchaus in der Lage wäre, ganz neue rechtliche Diskussionen auszulösen.

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[1] vgl. Sachs-Ipsen, GG, Art. 21, Rdn. 5

[2] Gusy, Der Staat 1993, S. 57/61

[3] vgl. http://www.verfassungen.de/de/de49/chiemseerentwurf48.htm, abgerufen am 25.08.2018

[4] vgl. Der Parlamentarische Rat, Band 2, Nr. 6, S. 212/213

[5] BVerfG, Urteil vom 23. Oktober 1952, 1 BvB 1/51; BVerfGE 2, 1, Rdn. 331; http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv002001.html

[6] Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 50

[7] Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 50

[8] Bundestagsplenarprotokoll 3/104; http://dipbt.bundestag.de/doc/btp/03/03104.pdf, S. 5639

[9] vgl. Hainz, Verfassungsmäßigkeit, S. 46

[10] BVerfG, Urteil vom 17. Oktober 1968, 2 BvE 4/67; BVerfGE 24, 260; http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv024260.html

[11] BVerfG, Urteil vom 17. Oktober 1968, 2 BvE 4/67; BVerfGE 24, 260, Rdn. 16; http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv024260.html

[12] Morlok in Dreier, GG, Art. 21, Rdn. 30