Den nachfolgenden Beitrag habe ich als Kolumne für die Webseite der Progressiven Linken geschrieben.
Es ist wirklich zum Haare raufen. Oder zum Graue Haare bekommen. Die Idee der Vergesellschaftung droht unter die Räder zu kommen, weil die Befürworter*innen begonnen haben nach, den Spielregeln der Gegner*innen zu verfahren. Die Befürworter*innen halten ebenso wie die Gegner*innen Enteignung und Vergesellschaftung nicht mehr auseinander. Die Befürworter*innen verengen überdies die Vergesellschaftung auf die Mietenfrage, teilweise verbunden mit dem Gestus, die Vergesellschaftung sei ein Allheilmittel gegen hohe Mieten. Dabei gehen sie der Argumentation der Gegner*innen, Vergesellschaftung schaffe keine Wohnungen, auf den Leim.
Das Ganze geht einher mit einer großen Vergesslichkeit. Niemand scheint sich mehr auf den Abschlussbericht der Vergesellschaftungskommission zu beziehen. Das wäre nämlich spannend und würde so manches Wahlkampfgetöse auf den Boden der Realität holen. Allerdings nur in einem Bereich, denn auch der Abschlussbericht der Vergesellschaftungskommission bezieht sich weitgehend auf die Mietenfrage. Als der Bericht veröffentlicht wurde, habe ich hier schon einmal zu ihm ausgeführt.
Ergebnisse der Vergesellschaftungskommission
Völlig unstreitig ist eine Vergesellschaftung von Unternehmen/Konzernen ausgeschlossen, denn es geht um Vergesellschaftung von Grund und Boden, die aufstehenden Immobilien werden dabei „mitvergesellschaftet“. Die Vergesellschaftungskommission argumentiert damit, dass die Regelung in Art. 15 GG in Abkehr von Art. 156 WRV sich gerade nicht auf die Vergesellschaftung von Unternehmen beziehe, sondern die Reichweite der Vergesellschaftungsbefugnis durch die Aufzählung von Gegenständen bestimmt ist (Rz. 82).
Die Frage und der Streit darum, ob das Land Berlin überhaupt vergesellschaften kann, vorgetragen in einem Sondervotum (S. 130 des Berichtes der Vergesellschaftungskommission), hat die Koalition auf Bundesebene abgeräumt. Wenn das Land gar nicht vergesellschaften können soll, dann braucht es auch kein Bundesgesetz. (Das dieses meines Erachtens aus ganz anderen Gründen nicht machbar ist, habe ich hier beschrieben).
Bei der Höhe der Entschädigung kommt selbst das Sondervotum zu dem Ergebnis, dass der Gesetzgeber in Rahmen seiner Abwägung Abschläge vom Verkehrswert insbesondere im Hinblick auf die Sozialbindung des Eigentums berücksichtigen kann. Unter der Ziffer 1 wird argumentiert:
„Auch die Entstehungsgeschichte des Art. 14 Abs. 3 S. 2 GG belegt, dass zwar einerseits die in der Rechtspraxis unter Art. 153 Abs. 2 Satz 2 der Weimarer Reichsverfassung bejahte strikte Bindung der Entschädigung an den Verkehrswert gelockert, andererseits aber die dem Gesetzgeber dort eröffnete Möglichkeit abgeschafft werden sollte, ganz von einer Entschädigung abzusehen (Shirvani, in: Dürig/Herzog/Scholz Art. 14 GG (Stand: April 2018Rn. 58 f. und 65 ff.)“.
Und unter Ziffer 3 heißt es:
„Modifikationen könnten allenfalls durch das Wesen der Sozialisierung geboten sein. Insofern könnte die für eine Vergesellschaftung gebotene Entschädigung in begrenztem Umfang größere Abschläge gegenüber dem Verkehrswert zulassen als bei einer Entschädigung nach Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG.“
Nach Ansicht der Kommission (Rn. 222) muss eine verfassungsrechtlich gebotene Entschädigung nicht in Geld, sondern kann auch in anderen Werten erfolgen. Dazu wird auf Schuldverschreibungen als Entschädigung verwiesen. Dies gilt nach dem Grundgesetzkommentar von Sodan sogar bei der Enteignung. Dort heißt es in Rn. 43:
„Der Gesetzgeber hat zu entscheiden, ob die Entschädigung in Geld oder anderen Werten (zB Rechte, Ersatzland) bestehen soll und welche Bewertungsgrundlagen sowie welche Maßstäbe entscheidend sein sollen.“
Enteignung und Vergesellschaftung sind nicht identisch
Vergesellschaftung ist anders als die Enteignung an mindestens drei Bedingungen geknüpft. Vergesellschaftung gibt konkrete Bedingungen für den zukünftigen Umgang mit dem Eigentum vor, ist auf Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel beschränkt und muss durch Gesetz stattfinden.
Die grundlegende Bedingung einer Vergesellschaftung ist die Verwertung oder Bewirtschaftung in Form der Gemeinwirtschaft. Bei der Enteignung findet ein Eigentümerwechsel statt, es gibt aber keine Vorgaben wie der neue Eigentümer zukünftig mit dem Eigentum umzugehen hat – außer selbstverständlich, dass das Grundgesetz einzuhalten ist. Bei der Vergesellschaftung geht es also um den Entzug des privatnützigen Gebrauchs und der privatnützigen Verwertung, weswegen zwingend eine Form der Gemeinwirtschaft vorgeschrieben ist (Vergesellschaftungskommission, Rz. 228). Das bedeutet auch, dass eine gemeinwirtschaftlich ausgerichtete Verwaltung eine gemeinnützige Bewirtschaftung der vergesellschafteten Gegenstände verlangt (Vergesellschaftungskommission, Rn. 95). Dies wird im Grundsatz auch im Grundgesetzkommentar von Sodan so vertreten, der explizit darauf verweist, dass eine Enteignung typischerweise einhergeht mit einer anderweitigen Verwendung des vom Staat entzogenen Gutes. Ergänzend wird darauf hingewiesen, dass der Begriff „Gemeinwirtschaft“ den Gegenbegriff zur „Privatwirtschaft“ darstellt. Diese Privatwirtschaft sei, so der Kommentar, grundsätzlich durch eine erwerbswirtschaftliche Ausrichtung gekennzeichnet, d. h.
„auf Gewinnerzielung durch privatnützigen und wirtschaftlich rationellen Einsatz des zum Wirtschaften eingesetzten Privateigentums“
angelegt. Die Gemeinwirtschaft hingegen ziele auf
„Gemeinwirtschaft unter Abkehr von einer streng rationellen Ausrichtung auf eine unmittelbare und optimale Bedürfnisbefriedigung der Allgemeinheit“.
Im Gegensatz zur Enteignung kann bei der Vergesellschaftung nicht alles Gegenstand sein, Vergesellschaftung ist beschränkt auf Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel. Deswegen können Immobilienkonzerne nicht vergesellschaftet werden, es sei denn – was aber eine Mindermeinung ist – sie werden als Produktionsmittel angesehen. Wenn aber der Grund und Boden auf dem die Immobilien stehen vergesellschaftet wird, dann werden in der Folge auch die Immobilien vergesellschaftet.
Auch wenn es eher rechtstechnischer Natur ist, muss noch darauf verwiesen werden, dass Vergesellschaftung nur „durch Gesetz“ erfolgen kann. Ein Vergesellschaftungsgesetz muss also immer genau bestimmen, was konkret vergesellschaftet wird. Es ist also nicht einfach möglich zu sagen, es wird generell Grund und Boden vergesellschaftet.
Es geht primär um Grund und Boden
Die Ausstrahlungskraft der Vergesellschaftungsidee wird klein gemacht, indem sie allein auf die Mietenfrage verkürzt wird und den zentralen Aspekt der gemeinwirtschaftlichen Verfügung über Grund und Boden weitgehend negiert. Die aufstehenden Gebäude und damit die Verfügungsbefugnis über diese werden quasi „mitvergesellschaftet“, denn sie sind nach § 94 BGB wesentlicher Bestandteil eines Grundstücks.
Mit der Verkürzung der Idee der Vergesellschaftung auf die Mietenfrage wird ein Tor geöffnet, welches von den Gegner*innen aktiv genutzt wird. Die Vergesellschaftungsidee wird nämlich darauf eingeengt, ob sie etwas beiträgt, um die Mietenfrage zu lösen. Das greift aber deutlich zu kurz.
Vergesellschaftung von Grund und Boden kann jenseits der Mietenfrage für viele Zwecksetzungen und Gruppen relevant sein: Für die Stadt, für das Land, für den Bauern und die Bäuerin, für den Solarpark, für die Windräder, für die Art wie produziert wird, für die Art wie Klimaschutz- und Klimaanpassungsmaßnahmen umgesetzt werden. Und viele andere Dinge.
Die Vergesellschaftungskommission hat hier mit grundlegenden – und leider viel zu wenig beachteten Ausführungen – das Problem mit Grund und Boden in privatwirtschaftlicher Verfügung sehr gut beschrieben. Interessanterweise gibt es zu diesen Ausführungen kein Sondervotum. Es muss also davon ausgegangen werden, dass diese Ausführungen von der Kommission insgesamt so getragen werden. Zunächst wird von der Kommission darauf verwiesen (Rn. 116):
„Aus sozialdemokratischer Sicht ging es bei der Vergesellschaftung nicht um die Beschränkung der formalen Freiheit der wenigen (Eigentümer), sondern um die Erweiterung der substantiellen Freiheit für die vielen (Nichteigentümer). Die grundrechtliche Gewährleistung des Privateigentums erschien insofern als in demokratischer Hinsicht prekäres Grundrecht, als dadurch die durch das Privateigentum an Grund und Boden, Naturschätzen und Produktionsmitteln hervorgebrachten sozialen Machtverhältnisse festgeschrieben werden. Das Privateigentum sollte nicht wie noch in der Rechtswissenschaft bzw. Praxis der Rechtsprechung unter der Weimarer Reichsverfassung (namentlich zur ‚Institutsgarantie‘ des Privateigentums und gerade auch zu der des Gleichheitssatzes) einer Ausweitung der politisch-demokratischen Selbstbestimmung entgegenstehen können.“
Im Hinblick auf Grund und Boden heißt es bei der Vergesellschaftungskommission unter anderem (Rn 131): „Wenn die Vergesellschaftung der in Art. 15 S. 1 GG genannten Gegenstände als Zweck normiert wird, dann liegt dem die Vorstellung zugrunde, dass Privateigentum an Grund und Boden, Naturschätzen und Produktionsmitteln spezifische Probleme mit sich bringt bzw. bringen kann. Diese Probleme bestehen für sich genommen, das heißt noch bevor (andere) Aspekte des Allgemeinwohls betroffen sind, und auch bevor sich – und unabhängig davon, ob sich – die private Inhaberschaft an diesen Gütern in wettbewerbsrechtlich problematischer Weise ausspielt.“
Anders ausgedrückt, selbst ohne „Wettbewerbsverzerrung“ ist allein der Privatbesitz an Grund und Boden problematisch. Warum dies so ist, beschreibt der Bericht der Vergesellschaftungskommission auch.
In der Folge, so die Vergesellschaftungskommission (Rn. 132 ff) begründet Privateigentum an Grund und Boden (und an Produktionsmitteln) aus Perspektive der für Art. 15 S. 1 GG normhistorisch maßgeblichen Theorietradition
„die Macht ihrer Eigentümer jedenfalls über diejenigen, die (existentiell) auf diese Güter angewiesen sind.“
Weiter heißt es:
„Im Falle von Grund und Boden vermittelt die gesellschaftliche Notwendigkeit des Bodengebrauchs den Eigentümern die Machtposition, die Bedingungen dieses Bodengebrauchs zu bestimmen.“
Das Grundproblem beschreibt die Kommission in Rn. 133:
„Die Inhaber von Grund und Boden generieren Gewinne, und zwar aus dem zwingenden Bedarf des Bodengebrauchs durch Nichteigentümer und der schlichten Unvermehrbarkeit des Bodens. Eine ursprüngliche private Aneignung des Bodens liefert bis in die Gegenwart und Zukunft die eigentliche Grundlage für den Zufluss der Bodenrenditen, und sie erscheint aus dem Grund problematisch.“
Mit der Vergesellschaftung von Grund und Boden geht es genau darum, diese Situation zu beenden und den Grund und Boden nicht mehr als „Bodenrendite“ in die Kassen von Eigentümer*innen fließen zu lassen sowie gleichzeitig darum, nicht ihnen zu überlassen ob auf dem Grund und Boden eine Betonplatte an die andere gelegt oder vielleicht doch lieber ein Baum gepflanzt wird.
Auch jenseits von Geld macht eine Vergesellschaftung von Grund und Boden Sinn, denn die Vergesellschaftungskommission macht deutlich (Rn. 134):
„Ein weiteres Problem besteht aus dieser Perspektive darin, dass die Gewinne der Unternehmen privatnützig, also nach ihrem freien Belieben verwendet und ihre Generierung nach rein eigennützigen Interessen ausgerichtet werden können. Das ermöglicht Entscheidungen beispielsweise über Standorte, Produkte oder Produktionsbedingungen, sowie Arten und Bedingungen der Bodennutzung. Diese Entscheidungen, obgleich im Belieben der Unternehmen, betreffen nicht nur diese, sondern haben Auswirkungen gerade auch auf die Nichteigentümer, also Beschäftige, Dritte und die Allgemeinheit.“
Wird das berücksichtigt, dann zeigt sich recht deutlich, dass Grundeigentum an Grund und Boden eben auch darauf Einfluss hat, ob und wie Klimaschutz- und Klimaanpassungsmaßnahmen durchgeführt werden. Es besteht die Möglichkeit zu entscheiden, ob ein Solarpark auf der Fläche entsteht oder eine Tesla-Fabrik. Es kann entschieden werden, ob ein Park auf der Fläche entsteht oder das gefühlte 17te Bürogebäude. Natürlich gibt es auch andere Instrumente (Flächennutzungsplan, Bebauungsplan) und Eigentümer*innen sind nicht komplett frei in der Nutzung. Der Gedanke hinter der Vergesellschaftung ist aber, dass der Grund und Boden den Interessen der Allgemeinheit dienen und nicht nach der bestmöglichen Rendite verwertet werden soll.
Vergesellschaftung und Mietenfrage
Für Berlin konkret wäre es mit der Vergesellschaftung von Grund und Boden mit aufstehenden Wohnimmobilien (großer Konzerne) möglich, auf den vergesellschafteten Grundstücken – wo es möglich ist – Beton durch Grün zu ersetzen und auch bei der Heizungswahl zu berücksichtigen, dass fossile Energie perspektivisch immer teurer werden dürfte. Es wäre sogar möglich, auf den vergesellschafteten Grundstücken Wohnraum zu schaffen. Sowohl die Kommission als auch der Gesetzentwurf der Initiative wiesen auf die Option der Schaffung neuen Wohnraums durch Nachverdichtung, die Vergesellschaftungskommission auf die Option der Aufstockung hin. Der Vorwurf, „Vergesellschaftung (wahlweise auch Enteignung) schaffe keinen Wohnraum“ ist also falsch und richtig zugleich. Er ist falsch, denn Vergesellschaftung schließt Wohnungsbau auch durch Neubau nicht aus. Richtig ist, dass es mit der Vergesellschaftung primär nicht um den Neubau geht, sondern um einen Beitrag zur Gewährleistung leistbarer Mietpreise für einkommensschwächere Schichten.
Wenn Wahlprogramme ernst gemeint sind, ergibt sich im Hinblick auf die Vergesellschaftung folgendes Bild bei Grünen, SPD und Linken:
„Auch deshalb haben wir (…) uns dafür eingesetzt, dass der erfolgreiche Volksentscheid „Deutsche Wohnen & Co. enteignen“ umgesetzt wird. (…) Die Ergebnisse der Expert*innenkommission und der Gesetzesentwurf der Initiative zeigen, dass eine Vergesellschaftung rechtlich möglich und finanzierbar ist. Wir werden den bereits beschlossenen Volksentscheid deshalb weiter vorantreiben und unterstützen weiterhin die Initiative „Deutsche Wohnen & Co. enteignen“
„Wir schaffen eine neue soziale Wohnungsordnung, die den gemeinwohlorientierten Wohnungsmarkt stärkt und signifikant ausbaut. Dafür nutzen wir alle rechtlichen Möglichkeiten – auch solche, die uns die Verfassung bietet. Dabei ist unser Ziel auch die Einführung eines rechtssicheren Mietendeckels über eine Länderöffnungsklausel über die Bundesgesetzgebung oder auf Grundlage des Art. 15 GG.“
„Die Wohnungen großer Wohnungsbaukonzerne, um die es im Volksentscheid geht, gehören in öffentliche Verantwortung. (…) Dieser Volksentscheid wird umgesetzt. Die betroffenen Wohnungen werden dem Markt entzogen und gemeinwohlorientiert verwaltet. (…) Deshalb wollen wir, dass schnellstmöglich ein Vergesellschaftungsgesetz beschlossen wird. (…) Die Umsetzung dieses Gesetzes machen wir zu einer unserer Top-Prioritäten und werden keine weiteren Verzögerungen zulassen. Jede Regierungskoalition unter Beteiligung der (…) wird innerhalb der Legislatur auf Grundlage eines im Koalitionsvertrag festgelegten Zeitplans und auf Grundlage des Entwurfs der Initiative >Deutsche Wohnen & Co enteignen< verbindlich ein Berliner Vergesellschaftungsgesetz erarbeiten, (…).“
Die Vergesellschaftung allein wird die Gewährleistung leistbarer Mieten aber nicht erreichen können. Sie ist ein wesentliches Element, um leistbare Mieten zu gewährleisten, doch es bedarf deutlich mehr. Es wäre im Sinne der Mieterinnen und Mieter absurd, die verschiedenen Elemente gegeneinander auszuspielen, statt sie als ergänzende Schritte anzusehen. Das Mietenkataster ist mittlerweile beschlossen, wer auch immer nach der Berliner Wahl das Stadtentwicklungsressort bekommt, sollte alles dafür tun, es schnellstmöglich umzusetzen.
Das Zweckentfremdungsverbot, eine Aufgabe der Ämter für Bürgerdienste in den Bezirken, muss umgesetzt werden. Auch die Nachverfolgung von Mietpreisüberhöhungen liegt bei den Bezirken. Der Bund könnte eine Länderöffnungsklausel für einen Mietendeckel einführen und auch am Mietrecht die eine oder andere Regelung schärfen (Stichwort Eigenbedarfskündigung, Mietpreisbremse, Wirtschaftsstrafgesetzbuch, Verbot von Staffel- und Indexmieten).
In den Wahlprogrammen der potentiellen Koalitionspartner in Berlin (Linke, CDU, SPD, Grüne) finden sich Gemeinsamkeiten und Unterschiede, manches ist auch eine Überraschung. SPD, Grüne und Linke wollen mindestens eine Länderöffnungsklausel für einen Mietendeckel. Bei den landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften soll es nach Auffassung der Linken einen Mietendeckel und nach Auffassung der Grünen einen Mietendimmer geben. Konkrete Gesetzentwürfe zur Mietenregulierung haben Linke und Grüne vorgelegt (Bezahlbare-Mieten-Gesetz und Sicher-Wohnen-Gesetz).
Neue Vorschläge sind (bewusst jetzt ohne Zuordnung zu Parteien, denn es soll ja um die Sache gehen) die Entwicklung der Mietpreisprüfstelle zur Mietenaufsicht Berlin und bei der Neuvermietung von Sozialwohnungen regelmäßige Einkommensprüfungen einzuführen, um bei Überschreitung der Einkommensgrenzen eine vertraglich geregelte Mietanpassung in Form eines Mietzuschlags zu ermöglichen und die daraus erzielten Mittel in die Wohnungsbauförderung fließen zu lassen und sie für den Bau neuer Sozialwohnungen zu nutzen.
Selbstverständlich, das wird auch von keiner demokratischen Partei in Frage gestellt, bedarf es auch des Neubaus. Soweit ich das sehe, gibt es aber keine demokratische Partei, die das Dilemma der Notwendigkeit von neuen Flächenversiegelungen abzusehen mit der Notwendigkeit von Neubau von Wohnraum in Übereinstimmung bringt. Auch hier ein kurzer Auszug aus den Wahlprogrammen, erneut ohne Zuordnung zu den Parteien:
- kommunales Wohnungsbauprogramm, damit die Landeseigenen Wohnungsunternehmen dauerhaft bezahlbar bauen können; landeseigene Wohnungsunternehmen sollen weiterhin Wohnungsbestände ankaufen und jährlich 7.500 Wohnungen bauen
- In geeigneten Stadtlagen werben wir zudem für Nachverdichtung und Wohnungsneubau
- Ausbau des Bestandes der landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften auf 500.000 Wohnungen, Neubau 1.000 Genossenschaftswohnungen pro Jahr (bei Förderung von 800)
- öffentliches Wohnungsbauprogramm, das die laufende Wohnungsbauförderung ergänzt, im Jahresmittel 10.000 Wohnungen
Ein grundlegendes Problem wird so gut wie gar nicht in den Wahlprogrammen angesprochen, obwohl es eine teilweise Entlastung mit sich bringen könnte. Der persönlichen Mietflächenverbrauch. Ein Tausch in eine kleinere Wohnung zu gleichen oder gar höheren Preisen macht für viele Mieter*innen wenig Sinn. Eine Mitwohnzentrale, die dieses Problem im fairen Wohnungstausch regelt, scheint mir noch nicht debattiert oder überlegt worden zu sein.
Vergesellschaftung breiter denken
Wenn sich die Debatte um Vergesellschaftung von der Verengung auf die Mietenfrage lösen könnte, Vergesellschaftung als ein Baustein zur Mietenregulierung und primär als Möglichkeit der gemeinwohlorientierten Verfügung über Grund und Boden (sowie Produktionsmittel) verstanden werden würde, gäbe es die Möglichkeit die Idee über Berlin hinaus zu popularisieren. Den Gegner*innen einer solchen Idee würde ein wesentlicher Bestandteil ihrer Argumentation entzogen und neue Mitstreiter*innen für Vergesellschaftungskonzepte könnten gewonnen werden.