Das BVerfG und Vizepräsidenten:innen im Bundestag – Zwei Entscheidungen

In vielen Parlamenten ist es dasselbe Spiel: Die AfD schlägt eine:n Kandidierenden für das Amt des Vizepräsidenten des Parlaments oder als Mitglied des Präsidiums vor und die entsprechende Person wird nicht gewählt. Nun ist die AfD zum BVerfG gegangen. Dieses wiederum hat zwei Entscheidungen im Hinbilick auf die Vizepräsidenten:innen des Bundestages gefällt, mit Aussagen die auch für andere Parlamente gelten dürften. Klatsche für die AfD wäre wohl die beste und kürzeste Zusammenfassung der beiden Entscheidungen.

Zunächst sei der Hinweis erlaubt, dass es sich um ein Organstreitverfahren handelt. Die wichtigsten Informationen zu einem Organstreitverfahren finden sich hier. Bei Organstreitverfahren geht es um einen Streit zwischen obersten Bundesorganen oder diesen gleichgestellten Beteiligten über ihre Rechte und Pflichten. Die Rechtsstellung von Fraktionen und Abgeordneten im Parlament wird regelmäßig im Organstreitverfahren geklärt.

Konkret betraf das Organstreitverfahren I die Frage, „ob aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG für einen Abgeordneten des Deutschen Bundestages das Recht folgt, für die Wahl des Bundestagsvizepräsidenten im zweiten Wahlgang einen eigenen Kandidaten vorzuschlagen und über diesen Vorschlag abstimmen zu lassen„. Hintergrund des Streits war, dass im November 2019 der Antragsteller angekündigt hatte, im zweiten Wahlgang einen weiteren Abgeordneten zur Wahl zum Vizepräsidenten des Deutschen Bundestages vorzuschlagen, nach vorangegangener Ankündigung durch den Bundestagspräsidenten wurde der Antrag in der Sitzung als unzulässig zurückgewiesen. Begründet wurde dies damit, dass einem/einer einzelnen Abgeordneten kein Vorschlagsrecht zustehe. Es klagte hier also nicht die AfD-Fraktion, sondern ein einzelner Abgeordneter. Das BVerfG hatte allein zu entscheiden, ob ein:e einzelne:r Abgeordnete:r ein Vorschlagsrecht hat.

Im Organstreitverfahren II wiederum hat die AfD-Fraktion geklagt. Gegenstand des Verfahrens war die rechtliche Beschwerde, dass keiner der von dieser Fraktion vorgeschlagenen Abgeordneten zum/zur Vizepräsidenten:in des Bundestages gewählt wurde und es der Bundestag unterlassen habe, prozedurale Vorkehrungen zum Schutz vor einer Nichtwahl aus sachwidrigen Gründen zu schaffen. Die AfD-Fraktion beklagte, sie sei „in ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG sowie in ihrem Recht auf faire und loyale Anwendung der Geschäftsordnung und den Grundsatz der Organtreue dadurch verletzt (…), dass (…) alle bislang von ihr vorgeschlagenen Abgeordneten für die Wahl einer Vizepräsidentin beziehungsweise eines Vizepräsidenten des Deutschen Bundestages mehrheitlich abgelehnt (wurden), ohne durch geeignete verfahrensmäßige Vorkehrungen sicherzustellen, dass solche Ablehnungen nicht von sachwidrigen Gründen bestimmt würden.

Im Organstreitverfahren I entschied das BVerfG nun, dass Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG zwar grundsätzlich ein Recht des/der einzelnen Abgeordneten umfasst, bei den durch den Deutschen Bundestag durchzuführenden Wahlen eigene Wahlvorschläge zu machen, aber Einschränkungen zum Schutz gleichwertiger Verfassungsgüter unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zulässig sind. Vor diesem Hintergrund sei die Nichtzulassung des Wahlvorschlags des Antragstellers verfassungsrechtlich hinreichend gerechtfertigt, denn die Rechtfertigung liegt in § 2 Abs. 1 Satz 2 GO-BT. Dieser sieht eine Beschränkung des Wahlvorschlagsrechts auf Fraktionen vor. Dies sei, so das BVerfG, „vertretbar und verfassungsrechtlich unbedenklich„.  Das BVerfG hat in vielen (wegweisenden) Urteilen darauf verwiesen, dass Art. 38 GG „den Status der Gleichheit der Abgeordneten und deren Mitwirkungsbefugnisse in einem formellen und umfassenden Sinn“ schützt und deshalb „grundsätzlich auch Wirkung bei Entscheidungen über die innere Organisation des Parlaments einschließlich der hierfür erforderlichen Wahlakte“ entfaltet. Allerdings ist dieses Recht nicht schrankenlos gewährleistet, als gleichwertiges Verfassungsgut komm die „Funktionsfähigkeit des Parlaments“ in Frage. Mit dem Argument der Funktionsfähigkeit des Parlaments lässt sich so einiges begründen und ist bedauerlicherweise auch so einiges schon begründet worden. Das Argument findet sich zum Beispiel als Rechtfertigung für eine Sperrklausel im Wahlrecht. Aber das ist eine anderes Thema.

Zurück zum Organstreitverfahren I: Dort sagt das BVerfG, dass „Einschränkungen des Status der Gleichheit der Abgeordneten (…) auch im Rahmen“ der Geschäftsordnungsautonomie nur anzuordnen sind, „soweit dies zur effektiven Aufgabenerfüllung oder zum Schutz sonstiger gleichwertiger Verfassungsgüter geeignet, erforderlich und angemessen ist„. In einem ersten Schritt erkennt das BVerfG an, dass das „Recht des einzelnen Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, bei den durch den Deutschen Bundestag durchzuführenden Wahlen eigene Wahlvorschläge zu machen, (…) dem Leitbild der Wahrnehmung des freien Mandats als zweite Stufe des Prozesses der demokratischen Willensbildung (entspricht)„. Daraus folgt dann nach dem BVerfG, dass „der Schutzbereich des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG grundsätzlich auch das Recht des einzelnen Abgeordneten, sich an der Wahl der Stellvertreter des Bundestagspräsidenten durch eigene Wahlvorschläge zu beteiligen„, umfasst. Die konkrete Nichtzulassung des Wahlvorschlags sei jedoch deshalb verfassungsrechtlich hinreichend legitimiert, weil § 2 Abs. 1 Satz 2 GO-BT bestimmt, „dass jede Fraktion durch mindestens einen Vizepräsidenten oder eine Vizepräsidentin im Präsidium vertreten ist„.  Das BVerfG akzeptiert, dass der Antragsgegner den Wahlvorschlag des Antragstellers „unter Verweis auf § 2 Abs. 1 Satz 2 GO-BT zurückgewiesen“ hat, mit der Begründung, dass die Norm eine Beschränkung des Wahlvorschlagsrechts für die Wahl der Vizepräsidenten:innen auf die Fraktionen beinhalte. Es macht weitere Ausführungen zum § 2 Abs. 1 Satz 2 GO-BT und erklärt, die Norm

bezweckt die Repräsentation aller Fraktionen in den Leitungsstrukturen des Parlaments. Über den jeweiligen Vizepräsidenten sollen – ungeachtet seiner Verpflichtung zur Unparteilichkeit im Fall der Sitzungsleitung – die Interessen und Vorstellungen aller Fraktionen eingebracht und die Akzeptanz der zur Bewältigung der Aufgaben des Deutschen Bundestages zu treffenden Organisationsentscheidungen in den einzelnen Fraktionen verbessert werden. Demgemäß soll mit dem für jede Fraktion vorgesehenen Grundmandat auf der Ebene der Bundestagsvizepräsidenten ein Beitrag zur Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages geleistet werden„.

Diese Auslegung der Geschäftsordnungsnorm widerum spielt eine zentrale Rolle, bei der Frage, ob der AfD ein:e Vizepräsident:in zusteht. Hier ist das Problem, dass die Norm des § 2 Abs. 1 Satz 2 GO BT auch in ihrer Auslegung durch das BVerfG einen Anspruch formuliert, der aber im Konflikt mit dem freien Mandat von Abgeordneten steht. Es kann schließlich kein:e Abgeordnete:r gezwungen werden, eine bestimmte Person zu wählen. Und so sieht es das BVerfG dann auch in der Entscheidung im Organstreitverfahren II.

In der Entscheidung im Organstreitverfahren II lauten die Leitsätze:

„Die Reichweite des Mitwirkungsrechts aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG wird durch die in Art. 40 Abs. 1 Satz 1 GG angeordnete Wahl des Bundestagspräsidenten und seiner Stellvertreter begrenzt. Das Recht einer Fraktion aus § 2 Abs. 1 Satz 2 GO-BT, im Präsidium mit mindestens einem Vizepräsidenten vertreten zu sein, steht unter dem Vorbehalt der Wahl durch die Abgeordneten. Die Wahl nach Art. 40 Abs. 1 Satz 1 GG ist frei. Ein Recht der Fraktionen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG auf Steuerung und Einengung der Wahl nach Art. 40 Abs. 1 Satz 1 GG durch prozedurale Vorkehrungen scheidet daher aus.“

Kurz zusammengefasst: Es gibt das Recht der Fraktionen im Präsidium mit mindestens einem/einer Vizepräsidenten:in vertreten zu sein, aber dieses Recht steht unter dem Vorbehalt, dass der/die Kandidierende auch gewählt wird. Eine solche Wahl kann nicht erzwungen werden.

Die Entscheidung im Organstreitverfahren ist selten klar und eindeutig. So heißt es in Randnummer 24, der Antrag sei „offensichtlich unbegründet“, denn die Begründetheit setze eine Verletzung verfassungsmäßiger Rechte des Antragstellers durch den Antragsgegner voraus und dies „liegt hier offensichtlich nicht vor„. In Randnummer 26 untersetzt das BVerfG dann diese Ausführungen.

Es gibt mE einen Widerspruch in der Argumentation zwischen Organstreitverfahren I und Organstreitverfahren II. Im Organstreitverfahren I sagt das BVerfG, dass mit dem „für jede Fraktion vorgesehenen Grundmandat auf der Ebene der Bundestagsvizepräsidenten ein Beitrag zur Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages geleistet werden“ soll. Wenn, was ich in der Sache ja richtig finde, dieses Grundmandat aber eben kein Besetzungsrecht ist sondern sich Menschen zur Wahl stellen müssen, dann wäre es aus meiner Sicht angebracht gewesen etwas zum Verhältnis zur Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Parlaments im Falle einer Nichtwahl und damit nicht Besetzung des Grundmandates zu sagen. Das BVerfG drückt sich um die Entscheidung. Das ist zunächst zu verschmerzen, weil offensichtlich ist das hier konkret keine Gefahr besteht. Aber grundsätzlich ist die Frage schon aufzuwerfen, wann denn ob der Nichtbesetzung eines Grundmandates die Arbeits- und Funktionsfähigkeit -der ja das Grundmandat dienen soll- nicht mehr gewährleistet ist. Was, wenn dies zum Beispiel die gesamte Opposition betrifft? Auf Grund der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wäre es rechtlich ja völlig legitim, dass eine Mehrheit immer wieder verhindert, dass die vorgeschlagenen Personen der Opposition gewählt werden. Natürlich klingt das derzeit absurd, aber den Demokratieverächter:innen von der AfD traue ich sofort zu, dass sie genau sowas machen würden. Auch deshalb im Übrigen ist es wichtig, dass sie und andere Demokratiefeinde möglichst weit von einflussreichen Positionen (und am besten Parlamenten) fern gehalten werden.
Insofern hätte ich es zumindest gut gefunden, wenn das BVerfG hier eine Verbindung zwischen Organstreitverfahren I und Organstreitverfahren II hergestellt hätte. Dies hätte z.B. geschehen können, indem festgeschrieben wird, dass die Arbeits- und Funktionsfähigkeit eine angemessene Vertretung der Opposition unter den Vizepräsidenten:innen voraussetzt – um vorsorglich einem oppostionslosen Zustand im Präsidium einen Riegel vorzuschieben.
Natürlich beißt sich das mit einem weiteren Punkt in der Entscheidung Organstreitverfahren II. Dort heißt es in Bezug auf den Grundsatz effektiver Opposition in Randnummer 42, dass das Grundgesetz einen durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts konkretisierten allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition kenne, allerdings begründe die Verfassung „weder explizit spezifische Oppositionsfraktionsrechte noch lässt sich ein Gebot der Schaffung solcher Rechte aus dem Grundgesetz ableiten„. Das scheint mir  nicht ganz unproblematisch zu sein. Denn wenn es so wie beschrieben ist, dann besteht halt die Gefahr, dass Demokratiefeinde dies für sich nutzbar machen und die Opposition mit ihren Rechten ausschaltet. Die Frage muss erlaubt sein, was denn ein allgemeiner verfassungsrechtlicher Grundsatz effektiver Opposition hilft, wenn sich aus ihm keine Rechte ableiten lassen. Das wird auch nicht besser, wenn das BVerfG auf die Rechte der parlamentarischen Minderheiten in Art. 23 Abs. 1a Satz 2, Art. 39 Abs. 3 Satz 3, Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Art. 45a Abs. 2 Satz 2 oder Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG verweist.

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