Nicht das Ende von Mietpreisregulierung

Das Urteil der Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) zum Mietendeckel (MietenWoG) ist bitter. Die zentralen Leitsätze lauten:

„Regelungen zur Miethöhe für frei finanzierten Wohnraum, der auf dem freien Wohnungsmarkt angeboten werden kann (ungebundener Wohnraum), fallen als Teil des sozialen Mietrechts in die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für das bürgerliche Recht im Sinne von Art.74 Abs. 1 Nr. 1 GG. Mit den §§ 556 bis 561 BGB hat der Bundesgesetzgeber von der konkurrierenden Zuständigkeit für das Mietpreisrecht als Teil des bürgerlichen Rechts abschließend Gebrauch gemacht.“

Im Klartext heißt das: Das Land Berlin darf Mietpreise nicht regulieren. Der Versuch dem Mietenwahnsinn etwas entgegenzusetzen ist (vorerst) gescheitert. Das ist sehr bedauerlich, aber nicht das Ende von Mietpreisregulierungen.

Politisches

Es war von Anfang an klar, dass es sich bei der Frage der Kompetenz für das MietenWoG um eine juristisch umstrittene Frage handelt. Eine Garantie, dass das MietenWoG vor dem BVerfG Bestand haben wird gab es nicht. Und das wurde auch immer so kommuniziert. Die Umstrittenheit der Kompetenz ist in zahlreichen (Fach)Artikeln nachlesbar und wird auch durch die sehr unterschiedlichen gerichtlichen Entscheidungen deutlich.

• 8. Kammer des VG Berlin, 30.03.2021: „Die erkennende Kammer hat nach dem im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes anzulegenden Maßstab allerdings keine durchgreifenden Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des für das vorliegende Verfahren allein maßgeblichen Mietenstopps (…).“
• 3. Kammer des 1. Senats des BVerfG, 28.10.2020: „Die Frage, ob dem Land Berlin die Gesetzgebungskompetenz für die angegriffenen Regelungen des Gesetzes zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin zusteht, muss jedenfalls als offen bezeichnet werden und bedarf einer näheren Prüfung im Verfahren der Verfassungsbeschwerde.“ (Rdn. 15)
• AG Tempelhof-Kreuzberg, 18.08.2020: „Das Gericht ist der Überzeugung, dass (….) MietenWoG gegen Art. 72 Abs. 1, Artikel 74 Abs. 1 Nr. 1 GG und damit gegen Verfassungsrecht verstößt.“
• LG Berlin, 06.08.2020: „Die in Art. (…) MietenWoG landesrechtlich angeordnete Mietpreisbegrenzung ist – zur Überzeugung der Zivilkammer 67 des Landgerichts Berlin – verfassungswidrig.“

Politisch fand und finde ich, dass wenn etwas juristisch umstritten ist, der Versuch einer Umsetzung angebracht ist, wenn es eine politische Überzeugung von der Notwendigkeit einer Sache gibt. (Das heißt aber auch, wenn es überhaupt keinen Ansatzpunkt für eine rechtliche Zulässigkeit gibt, dann können auch Dinge die persönlich als politisch sinnvoll und notwendig angesehen werden, nicht gemacht werden.)

Allgemeines zum Urteil

Die Antragsteller:innen haben vor dem BVerfG vorgetragen, dass das MietenWoG nicht mit der konkurrierenden Gesetzgebung des Grundgesetzes (Art. 72 Abs. 1 GG) vereinbar sei und deshalb und nichtig ist. Nach der Regelung in Art. 72 Abs. 1 GG „haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat“. Zur Begründung wurde ausgeführt, das MietenWoG soll sich unmittelbar auf die privatrechtlichen Beziehungen zwischen den  Mietvertragsparteien auswirken und ist deshalb materiell-rechtlich dem Mietrecht zuzuordnen, was wiederum dem bürgerlichen Recht zuzuordnen ist. Der Bundesgesetzgeber hat dort aber abschließend von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht. Selbst wenn dies anders gesehen werden sollte, wäre wegen Art. 31 GG (Bundesrecht bricht Landesrecht) das MietenWoG verfassungswidrig und nichtig. Das MietenWoG weiche quantitativ (niedrigere Miethöchstbeträge) und qualitativ (eingriffsintensivere Mechanismen zur Bestimmung der zulässigen Miethöhe) vom Bundesrecht ab. An ein und denselben Lebenssachverhalt werden unterschiedliche Rechtsfolgen geknüpft. Im Gesetzgebungsverfahren sei es zu immer weiteren Verschärfungen mit privatrechtsgestaltendem Charakter gekommen, so wurde aus der Kappung der Mieten nur auf Antrag eine gesetzesunmittelbare Wirkung. Mit dem MietenWoG wird, so die Antragsteller:innen, der gleiche Sachverhalt wie im BGB geregelt.

Das Land Berlin wiederum trug vor, dass das MietenWoG nicht auf die Schaffung von Vertragsparität, sondern auf die öffentlich-rechtliche Behebung einer gravierenden Schieflage auf dem Wohnungsmarkt ziele. Das bürgerliche Recht erstrecke sich nicht auf öffentlich-rechtliche Regelungen, die öffentlich-rechtliche Rechtsverhältnisse konstituierten oder ausgestalteten, sondern lediglich auf Regelungen zur Preisbildung, die der bürgerlich-rechtlichen Struktur entsprächen. Gesetzliche Preisvorgaben, namentlich Mindestvergütungen und öffentlich-rechtliche Preisvorgaben, würden dagegen stets auf andere Kompetenztitel gestützt. Mit dem MietenWoG sei bewusst ein genuin öffentlich-rechtlicher Ansatz der Mietpreisregulierung gewählt worden, da die Länder keine von der Bundesgesetzgebung abweichenden bürgerlichrechtlichen Mietpreisregelungen erlassen dürften. Das MietenWoG enthalte jedoch (lediglich) öffentlich-rechtliche Mietpreisgrenzen und unterscheide sich daher grundlegend von den Regelungen des sozialen Mietvertragsrechts. Die Regeln des sozialen Mietrechts umfassten keine öffentlich-rechtlichen Mietpreisgrenzen, sondern allenfalls privatrechtliche Preisvorgaben.  § 556d BGB sei keine öffentlich-rechtliche Preisgrenze, sondern eine der Preisfreiheit immanente Grenze. Das MietenWoG stelle dagegen öffentlich-rechtliches Preisrecht dar. Der öffentlich-rechtliche Charakter der Mietpreisgrenzen des Gesetzes zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin komme dadurch zum Ausdruck, dass sie als öffentlich-rechtliche Verbote gefasst seien. Historisch betrachtet sei das öffentlich-rechtliche Mietpreisrecht nie auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG gestützt worden. Das MietenWoG unterfalle daher nicht der Regelungsmaterie „bürgerliches Recht“, sondern derjenigen des Wohnungswesens, es reagiere mit öffentlich-rechtlichen Vorgaben auf Störungen der marktwirtschaftlichen Versorgung mit essentiellen Gütern oder Leistungen und auf die Bewältigung einer besonderen Knappheitslage. Selbst wenn das MietenWoG dem bürgerlichen Recht zugeordnet werden sollte, besitze das Land Berlin die Gesetzgebungskompetenz, da der Bund mit dem Mietvertragsrecht des Bürgerlichen Gesetzbuchs keine abschließende Regelung getroffen habe. Dies sei zwar hinsichtlich der bürgerlich-rechtlichen Regelungen einer zulässigen Miethöhe der Fall, nicht jedoch hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Mietpreisgrenzen. Dies werde durch § 558 Abs. 2 Satz 2 BGB belegt, der nicht nur Preisgrenzen im öffentlich geförderten Wohnungsbau erfasse. Der § 558 BGB regelt die Mieterhöhung bis zur orstüblichen Vergleichsmiete. Der § 558 Abs. 2 Satz 2 BGB lautet:

„Ausgenommen ist Wohnraum, bei dem die Miethöhe durch Gesetz oder im Zusammenhang mit einer Förderzusage festgelegt worden ist.“

Das BVerfG hat das mit dem MietenWoG nun anders gesehen. Das ist in jedem Fall zu akzeptieren.

Bemerkswert ist aber aus meiner Sicht, dass das BVerfG sich kaum mit der Argumentation des Landes Berlin auseinandersetzt, insbesondere aber eine Auseinandersetzung mit der Argumentation zu § 558 Absatz 2 Satz 2 BGB unterlässt. Das wäre auch aus juristsicher Sicht richtig spannend geworden. Das Urteil hat das MietenWoG in der Kompetenzfrage gekippt. Dies bedeutet aber auch, dass das BVerfG die -vielleicht juristisch sogar spannendere- Frage der Eingriffstiefe in das Eigentumsgrundrecht nicht geklärt hat. Es kann also aus dem Urteil des BVerfG nicht geschlussfolgert werden, dass der zweifellos vorliegende Eingriff in das Eigentumsgrundrecht nicht gerechtfertigt war. Denn bis zu dieser Stelle ist das BVerfG gar nicht gekommen. Mithin, es bleibt weiterhin grundsätzlich möglich eine Mietpreisregulierung vorzunehmen.

Deteils zum Urteil

Das BVerfG glänzt (ab Randnummer 85) zunächst in langen abstrakten Ausführungen zur Gesetgebungskompetenz im Allgemeinen, die an den wenigsten Stellen in ihrer Abstraktheit umstritten sein dürften. Ich will an dieser Stelle noch einmal explizit darauf hinweisen, dass das Land Berlin vorgetragen hat:

„Mit dem MietenWoG sei bewusst ein genuin öffentlich-rechtlicher Ansatz der Mietpreisregulierung gewählt worden, da die Länder keine von der Bundesgesetzgebung abweichenden bürgerlichrechtlichen Mietpreisregelungen erlassen dürften.“

Es folgen weitre ellenlange historischen Ausführungen zum Begriff des Wohnungswesens. Das wiederum ist schon fast lustig, weil bei der Aufzählung der für die Zuordnung einer Materie zu einem Kompetenztitel entscheidenden Kriterien in Randnummer 98 die Entstehungsgeschichte gar nicht erwähnt wird (das folgt dann erst in Randnummer 100). Zum konkreten MietenWoG kommt das BVerfG in Randnummer 161 von 188 Randnummern. Der eigentlich spannende und umstrittene Sachverhalt wird also in knapp 25 Randnummern abgehandelt. Darunter leidet die Qualität des Urteils. Es könnte glatt vermutet werden, die Flucht ins Abstrakte sollte die Auseinandersetzung im Konkreten umschiffen. Dazu aber etwas später.

Zunächst wird es eher politisch brisant, denn das BVerfG behauptet (Rdn. 95):

„Ein politisches Homogenitätsgebot kennt das Grundgesetz nicht.“

Manchmal wäre weniger abstrakt bessser, denn wenn das Grundgesetz ein solches nicht kennt, was bedeutet das dann für die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder und für Artikel 31 GG? (Also können dann die Länder in ihrer Gesetzgebungszuständigkeit Dinge regeln, die dem Grundgesetz nicht entsprechen?).

Der nächste Aha-Effekt entsteht aus der Formulierung in Randnummer 102, nach welcher der Artikel 70 GG keiner Auslegungsmaxime unterliege, „nach der die Kompetenzverteilungsregeln des Grundgesetzes im Zweifel zugunsten der Länder auszulegen wären„. Hier wäre es angsichts des Wortlauts schon interessant gewesen, woraus das BVerfG dies nimmt. Der Wortlaut nämlich  („Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.„) lässt anderes vermuten, es gab meiner Erinnerung nach diesbezüglich auch Gutachten und/oder Fachartikel. Das BVerfG begnügt sich hier allein auf 2 Kommentare zur Begründung. Dies scheint mir deutlich zu wenig zu sein, ein Blick in die Bände des Parlamentarischen Rates wäre beispielsweise hier sinnvoll gewesen .

Ein weiteres Highlight stellen dann die Ausführungen in Randnummer 106 dar. Danach ergibt sich -völlig richtig- der Normzweck „aus dem – durch Auslegung zu ermittelnden – objektivierten Willen des Gesetzgebers“. Dieser wiederum „ist mit Hilfe der anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung zu ermitteln, das heißt anhand des Wortlauts der Norm, ihrer systematischen Stellung, nach Sinn und Zweck sowie anhand der Gesetzesmaterialien (…).“ Soweit so gut. Allerdings, so das BVerfG sei nicht entscheidend was  „die subjektiven Vorstellungen der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe oder Einzelner ihrer Mitglieder“ waren. Ich stelle mir jetzt die Frage, wie es zum objektiven Willen des Gesetzgebers kommt, ohne dass es auf die subjektiven Vorstellungen desselben ankommt. Dies verwundert umso mehr, als in den Randnummern 141 ff, ständig darauf abgestellt wird, welche Motive und Auffassungen der Gesetzgeber (also der Bundesgesetzgeber) hatte bzw. was er alles nicht in Frage gestellt hat und in Randnummer 148 sogar explizit auf Gesetzesbegründungen verwiesen wird.

Verfassungsrechtlich mindestens schwierig erscheint mir, wenn das BVerfG in Randnummer 109, die Kompetenz von Mietverhältnissen über ungebundenen Wohnraum für das bürgerliche Recht auch mit der Staatspraxis begründet. Also die Praxis begründet eine rechtliche Zuordnung. Mein Problem ist nun, dass die Staatspraxis ja nicht über dem Gesetz steht. Denkbar wäre ja, dass die Staatspraxis an einigen Stellen etliche Jahre jenseits der verfassungsrechtlichen Kompetenzvorgaben läuft weil Niemand ein Gericht anruft. Dann würde das doch aber nicht ernsthaft eine Gesetzgebungskompetenz begründen können. Wäre dem so, dann gäbe es Staatspraxisgewohnheitsrecht das über der Verfassung steht. Mir scheint das jedenfalls nicht schlüssig.

Bemerkenswert sind auch die Ausführungen in Randnummer 150.  Dort argumentiert das BVerfG, schon die „Regelungsintensität und Häufigkeit“ einer „bundesgesetzlichen Nachsteuerung“ im Hinblick auf die §§ 556 BGB  legen nahe, dass „es sich bei den §§ 556 ff. BGB um eine umfassende und abschließende Regelung handelt„. Die Nachsteuerung im Hinblick auf eine Regelung besagt ja eigentlich nur dann, wenn diese nicht ausreichend ist oder schlecht gemacht. Sie sagt aber nichts über eine abschließende Regelung aus.

Weiter wird in Randnnummer 150 dann behauptet, die §§ 556 ff BGB „enthalten außerdem keine Regelungsvorbehalte, Öffnungsklauseln oder Ermächtigungsvorschriften, die den Ländern den Erlass eigener oder abweichender mietpreisrechtlicher Vorschriften ermöglichen würden„. Hier wäre jetzt genau die Stelle gewesen, wo sich das BVerfG mit der Argumentation zu § 558 Abs. 2 S. 2 BGB -wie von Berlin vorgetragen- hätte auseinandersetzen müssen. Dies verweigert es aber, es geht auf dieses Argument überhaupt nicht ein. Dabei ist genau das zumindest eine benannte Öffnungsklausel. Für wen genau, das hätte das BVerfG klären müssen, da es ja als Argument vorgetragen wurde. Hat es aber nicht gemacht. (In Randnummer 159 geht es allein auf die Verordnungsermächtigung § 556d BGB ein, also angespannter Wohnungsmarkt). Mithin lässt das BVerfG ein Argument für eine Zuständigkeit des Landes Berlin, falls das MietenWoG nicht unter das Wohnungswesen fallen sollte, einfach rechts liegen.

Wer sich bis hierhin durchgearbeitet hat erfährt dann zwar noch einmal diverse Details zum MietenWoG aber relativ wenig (bis fast gar nichts) zur Herleitung warum konkret nicht Wohnungswesen (öffentlich-rechtliche Mietpreisregelung) sondern BGB angenommen wird. Nach einer sehr langen Einlaufkurve hinsichtlich der abstrakten Abgrenzung hätte ich jetzt schon erwartet, dass konkret subsumiert wird, was das für das MietenWoG bedeutet. Das meint, wenn ich auf knapp 100 Randnummern abstrakt Argumente finde, was wozu gehört und was nicht, müsste ich danach den konkreten Gegenstand nehmen und sagen, welches der abstrakten Argumente auf den konkreten Gegenstand zutrifft und warum. Genau das findet aber eben nicht statt. Das BVerfG begibt sich in ein Subsumtionsdilemma. In Randnummer 164 f. sagt das BVerfG, das MietenWoG betrifft „das individuelle, auf privatautonomer Grundlage begründete Rechtsverhältnis zwischen Vermieter und Mieter über ungebundenen Wohnraum (…). >Berliner Mietendeckel< und bundesgesetzliche Mietpreisbremse regeln im Wesentlichen denselben Gegenstand, nämlich den Schutz des Mieters vor überhöhten Mieten für ungebundenen Wohnraum. (…) Die Berliner Regelung verengt dabei die durch die bundesrechtlichen Regelungen belassenen Spielräume der Vertragsparteien (…) und führt ein paralleles Mietpreisrecht auf Landesebene mit statischen und marktunabhängigen Festlegungen ein (…).“ Mit den Regelungen im MietenWoG werden „gesetzliche Verbote im Sinne von § 134 BGB“ statuiert, damit werden die durch Bundesrecht angeordneten Rechtsfolgen modifiziert und dies verschiebt die von diesem angeordnete Austarierung der beteiligten Interessen. Die spannenden juristische Frage wiederum ist, was darf mit dem § 134 BGB, also mit einem Verbotsgesetz, nun geregelt werden und wie verhält es sich mit anderen landesgestzlichen Verbotsgesetzen, die Bundesrecht spezifizieren. Das Subsumtionsdilemma des wird auch nicht durch Randnummer 168 aufgelöst, in der das BVerfG zunächst feststellt, dass das  MietenWoG neben das Regelungsregime der Mietpreisbremse tritt, „auch wenn der Anwendungsbereich des Gesetzes zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin in § 1 enger bestimmt ist, so dass nicht für alle Wohnraummietverhältnisse im Anwendungsbereich der Mietpreisbremse gemäß § 556d ff. BGB die landesrechtlichen Beschränkungen gelten„.Warum aus dieser Feststellung jetzt aber ein „fällt aber trotzdem unter BGB“ folgt, wird dann nicht mehr begründet. Dabei müsste doch hier wenigstens ein Satz gesagt werden, warum das dennoch BGB ist. Doch dem verweigert sich das BVerfG offensiv. Es erzählt etwas zur Ausgestaltung (Randnummer 168) um dann in Randnummer 169 zu sagen, dass das auch egal ist. Denn die

Was bleibt zu tun?

Der Bundesgesetzgeber ist nun gefragt um Regelungen zu schaffen, die zu bezahlbaren Mieten führen. Das kann auf zwei Wegen geschehen.

Entweder der Bundestag schärft im BGB ordentlich nach oder er macht von einer Öffnungsklausel Gebrauch und erlaubt in dieser den Ländern „sozialstaatlich motivierter Eingriff in das Marktgeschehen mit dem Ziel, soziale Disparitäten auszugleichen oder zu beseitigen„. In Randnummer 111 lässt das BVerfG solche inhaltlichen Regelungen ausdrücklich zu und die Öffnungsklausel wird in Randnummer 83 explizit erwähnt:

„Öffnungsklauseln in Bundesgesetzen sind grundsätzlich zulässig (…), gewähren den Ländern jedoch keine über die Öffnung hinausgehendenSpielräume“.

In der Randnummer 139 wiederholt das BVerfG explizit, dass der Gesetzgeber „mit der entsprechenden Ausgestaltung des bürgerlichen Rechts soziale und andere Ziele verfolgen (kann), indem er für die Vertragsgestaltung Vorgaben macht und ihre Beachtung und Durchsetzung sichert„.

Der Weg über eine vom BVerfG in den Randnummen 114 und 115 als Länderkompetenz aufgemachte Lösung scheint mir aus Gründen des materiellen Rechts nicht so erfolgversprechend zu sein. In Randnummer 114 wird gesagt, dass soweit Regelungen „an einen privatautonom geschlossenen Mietvertrag an(knüpfen), in dem die Auswahl des Vertragspartners, der Gegenstand des Mietverhältnisses, seine Dauer und – in den gesetzlichen Grenzen – die Höhe der Miete das Ergebnis grundrechtlich geschützter Entscheidungen der Vertragsparteien sind“ diese dem bürgerlichen Recht zuzuordnen sind. Nicht mehr dem bürgerlichen Recht unterliegen Regelungen dann,

„wenn die bürgerlich-rechtliche Prägung des Mietverhältnisses durch öffentlich-rechtliche Vorschriften ganz oder teilweise verdrängt und die Auswahl der Vertragsparteien sowie die Festlegung der Vertragsinhalte durch verwaltungsrechtliche Vorgaben überlagert und etwa durch eine mehr oder weniger weitreichende Wohnraumbewirtschaftung ganz oder teilweise ausgeschlossen wird.„

Aus reiner Kompetenzsicht würde das bedeuten, dass ein Land Regelungen treffen könnte, die Festlegungen hinsichtlich der Vergabe von Wohnraum an bestimmte Personen und der Vertragsinhalte über diesen Wohnraum und mithin die Miethöhe machen könnte (vermutlich ungefähr in dem Sinn, wie es in Randnummer 123 ausgeführt ist). Das BVerfG sagt jedenfalls:

„In einem solchen Fall beruhen wesentliche Rechte und Pflichten der Mietvertragsparteien gerade nicht auf ihrer grundsätzlich privatautonom getroffenen Entscheidung über die wesentlichen Inhalte des Mietverhältnisses, sondern auf Lenkungs- und Verteilungsentscheidungen der Verwaltung. Derartige Regelungen sind selbst dann nicht dem bürgerlichen Recht zuzuordnen, wenn subsidiär oder zur Lückenfüllung auf die §§ 535 ff. BGB zurückgegriffen wird.„

Das BVerfG macht hier allerdings keine Ausführungen zu den materiellen Voraussetzungen (inhaltichen Voraussetzungen) unter denen ein solches  Instrument zur Anwendung gelangen könnte, was am Ende ja mindestens eine Teilaussetzung des BGB bedeuten würde. Angesichts des im Grundgesetz verankerten Eigentumsschutz (Art. 14 GG) scheint mir das wirklich nur in Fällen extremster Not möglich zu sein.

Es bleibt am Ende dabei, dass der Bund hier in großer Verantwortung steht und umgehend Regelungen für bezahlbare Mieten schaffen muss.