Die nachfolgenden Ausführungen verlangen einen Vorspruch: Aus grundsätzlichen Erwägungen heraus sollte Daseinsvorsorge und die dafür nötige Infrastruktur nicht der Kapitalverwertung unterliegen. Dies bedeutet, die Infrastruktur der Daseinsvorsorge muss in öffentlicher Hand sein, mindestens in dem Umfang wie es erforderlich ist, um Menschen mit geringem und keinem Einkommen einen Zugang zur Daseinsvorsorge zu sichern.
Immer wieder wird heute kritisiert, dass der Senat Wowereit II Wohnungen verkauft hat. Diese Kritik ist berechtigt, selbst Wowereit sagt, dass er das heute nicht mehr machen würde.
Eine Kritik am Verkauf wird aber dann wohlfeil, wenn heute munter die Infrastruktur der Daseinsvorsorge unter Profitvorbehalt gestellt wird.
Warum dieser lange Vorspruch? Weil ich den Eindruck habe, dass die besondere Situation Berlins in den Jahren 2001 und ihre Folgen nicht mehr erinnerlich sind. Der Verweis auf diese Umstände, läuft aber Gefahr denunziert zu werden als Rechtfertigung.
Wenn aus Fehlern gelernt werden soll, müssen die Umstände reflektiert werden. Auch, um in möglichen ähnlichen Situationen nicht die gleichen Fehler noch einmal zu machen.
- Der Bankenskandal und die Haftung Berlins
Am Anfang stand der Bankenskandal. Wer es ganz kurz haben will, liest am besten gleich hier weiter und springt zu Punkt 2. Wer sich intensiver in das Thema einarbeiten will, liest den Abschlussbericht von 900 Seiten des entsprechenden Untersuchungsausschusses (ab S. 55).
Kurz zusammengefasst: Die Bankgesellschaft Berlin, ein börsenorientierter Bank- und Finanzkonzern, wurde 1994 als Holdinggesellschaft (Unternehmen mit Mutterkonzern der Anteile an Töchtern hält und verwaltet) gegründet. Es gab drei Untergesellschaften (Landesbank – LBB, Berliner Bank und Berlin Hyp), die Gewährträgerhaftung des Landes für die Landesbank (LBB) blieb erhalten. Es gab also eine Holding aus öffentlicher Bank und privater Bank. Der Ausschuss kam zu dem Ergebnis (S. 74):
„Der Ausschuss folgt in seiner Auffassung dem Landesrechnungshof, dass die Wettbewerbsvorteile der Landesbank aus der Gewährträgerhaftung, die der LBB eine international hochrangige Bonität verschafft hat, bei der Bankenbewertung erheblich zugunsten der LBB hätte berücksichtigt werden müssen. Dies ist unterblieben, um die geplante Fusion nicht zu gefährden und um die Berliner Bank aufzuwerten.“
Die Bankgesellschaft haftete nur mit ihrer eigenen Beteiligung. Im Ausschussbericht heißt es (S. 88):
„Das Land Berlin haftete für die Verluste der LBB folglich entweder als Gewährträger der LBB oder als Mehrheitsaktionär der BGB AG oder aus dem Interessenwahrnehmungsvertrag mit der Holding.“
Die Konstruktion wurde von der Senatsverwaltung für Finanzen und der Senatsverwaltung für Wirtschaft und Technologie vorbereitet und begleitet. Zum Zeitpunkt der Entscheidung war der CDU-Fraktionsvorsitzende Landowsky auch Vorstand der Berlin Hyp (wer genauer nachlesen will, Ausschussbericht ab S. 106). Bei der SPD war der stellv. Fraktionsvorsitzende gleichzeitig Aufsichtsratsmitglied der LBB (dazu mehr ab S. 109 des Ausschussberichts).
Rund ein Drittel des gesamten Kreditvolumens des Konzerns wurde für Immobilienkredite und verstärktes Engagement im Bauträgergeschäft aufgebracht. Das Immobilienfondsgeschäft der LBB wurde ausgeweitet. Bereits 1996 gab es die erste Krise, die expansive Geschäftspolitik wurde jedoch weitergeführt, Dividenden dennoch ausgeschüttet. 1998 gab es die zweite Krise mit Wertberichtigungen. Insgesamt betrugen die Wertberichtigungen zwischen 1994 und 1999 rund 4 Mrd. DM. Das Immobiliendienstleistungsgeschäft auch mit geschlossenen Immobilienfonds wurde mit Hilfe der im Besitz des Konzerns befindlichen IBG-Gruppe geführt. Im November 2000 ging die Geschäftsführung von einem negativen Ergebnis vor Steuern von 1,5 Mrd. DM aus. Das Fondsvolumen der geschlossenen Immobilienfonds betrug im März 2001 mehr als 18 Mrd. DM. Diese Fonds hatten marktunübliche Sicherheiten, so Mietgarantien von 25 Jahren, teilweise bis 30 Jahre zu 115% des Nominalwertes. Das war zudem verbunden mit Steuervorteilen. Weil die Risiken aus den Immobilienfonds größer wurden, wurde im Jahr 2000 ein Risikoausschuss eingesetzt.
Am Ende stand ein riesiger Schaden für das Land Berlin. Es wurde eine Risikoabschirmung rückwirkend zum 31. Januar 2001 vorgeschlagen, nach der Ausschussempfehlung wurde das entsprechende Gesetz geändert und die Höhe auf 21,6 Mrd. Euro beschränkt sowie eine Umstrukturierung der Bankgesellschaft beschlossen. Bestandteil des entsprechenden Vorschlages war, die Anteile des Landes Berlin an der Bankgesellschaft Berlin AG schnellstmöglich zu für das Land Berlin vertretbaren Bedingungen zu veräußern und die Investitionsbank Berlin (IBB) als eigenständige öffentlich-rechtliche Strukturbank aus der Bankgesellschaft herauszulösen. Auch FDP, CDU und Grüne präferierten einen Verkauf der Bankgesellschaft als Ganzes oder in Teilen. Im Plenarprotokoll der 1. Lesung werden die unterschiedlichen Positionen ebenso deutlich wie im Plenarprotokoll zur 2. Lesung. Im Kern gab es damals drei Alternativen: Risikoabschirmung, Kapitalzufuhr oder Insolvenz.
- Neue Koalition, Verfassungsgerichtsurteil und Sanierungsstrategie
Die bestehende Koalition platzte. Der Fraktionschef der CDU und gleichzeitige Bankchef Landowsky musste zurücktreten. Mit den Stimmen von SPD, Grünen und PDS wurde K. Wowereit zum Regierenden Bürgermeister gewählt. Zunächst regierte K. Wowereit mit SPD mit den Grünen, toleriert durch die PDS. Nach der stattgefundenen Neuwahl im Jahr 2001, in welcher die SPD 29,7% erzielte und die PDS 22,6% erreichte, wurde der Senat Wowereit II aus SPD und PDS gebildet. Der Senat Wowereit II (SPD und PDS) trat seine Tätigkeit am 17. Januar 2002 an.
Noch dem Diepgen-Senat war bewusst, dass die Schieflage der Bankgesellschaft erhebliche Auswirkungen auf den Haushalt hat, was in einer Vorlage zum Nachtragshaushalt 2001 deutlich wurde. Der Senat Wowereit II musste mit den Ergebnissen des Bankenskandals umgehen. Im Juni 2002 lag die Beschlussempfehlung für den Doppelhaushalt 2002/2003 vor.
Gegen diesen Doppelhaushalt 2002/2003 klagten gemeinsam CDU, FDP und Grüne vor dem Verfassungsgerichtshof Berlin. Der Verfassungsgerichtshof Berlin erklärte im Oktober 2003 den Haushalt für mit der Verfassung von Berlin unvereinbar und ab Verkündung des Urteils für nichtig. Die Antragstellenden waren der Ansicht (Rn. 23): „Eine ernsthafte und nachhaltige Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts lasse sich für das Frühjahr 2002 in Berlin nicht feststellen.“ Der VerfGH des Landes Berlin war der Ansicht (Rn. 58): „Nach dem Wortlaut der Verfassung wäre erst nach Konsolidierung des Haushalts eine Überschreitung der Kreditobergrenze zur Störungsabwehr wieder zulässig. Die Haushaltskonsolidierung wird unter Umständen jedoch ohne bundesstaatliche Hilfe nicht gelingen.“ Weiter führt der VerfGH aus (Rn. 61):
„Auch hinsichtlich der Frage, ob sich das Land in einer extremen Haushaltsnotlage befindet, steht dem Haushaltsgesetzgeber ein Beurteilungsspielraum zu. Er darf die Kreditobergrenze des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 VvB unter diesem Gesichtspunkt jedoch nur überschreiten, wenn er sich auf die extreme Haushaltsnotlage im Gesetzgebungsverfahren beruft und diese darlegt. (…) Zu fordern ist vom Haushaltsgesetzgeber unter diesem Gesichtspunkt im Rahmen eines schlüssigen Sanierungskonzepts die detaillierte Darlegung, dass im Haushaltsplan veranschlagte Ausgaben zwingend erforderlich sind und alle möglichen Einnahmequellen und Ausgabeneinschränkungen ausgeschöpft wurden.“
Der Senat Wowereit II legte daraufhin eine Sanierungsstrategie vor, die auch Vermögensäußerungen vorsah.
- Der Verkauf der GSW
Soweit ich recherchieren konnte, fand im Jahr 1995 bereits ein Verkauf von Beständen der GSW statt, ohne dass der Senat dies wusste.
Im Jahr 2000 stellte die PDS einen Antrag, mit dem Titel „Keine Privatisierung der GSW oder anderer städtischer Wohnungsbaugesellschaften“, mit dem der Senat aufgefordert wurde, mit sofortiger Wirkung alle Bemühungen zur Veräußerung von Gesellschaftsanteilen der GSW (Gemeinnützige Siedlungs- und Wohnungsbaugesellschaft Berlin mbH) und anderer städtischer Wohnungsbaugesellschaften an Investoren einzustellen und stattdessen zu prüfen, wie durch die Veräußerung von Wohnungsbeständen an Genossenschaften Einnahmen für das Land erwirtschaftet und ein Beitrag zur wirtschaftlichen Stabilisierung der städtischen Wohnungsunternehmen insgesamt geleistet werden kann. Im Oktober 2000 wurde der Antrag abgelehnt. Aus einer Vorlage des Diepgen-Senats zum Nachtragshaushalt 2001 ergibt sich, dass der Verkauf der GSW an die IBAG ausgeschlossen erscheint.
Am 21. Juni 2001 wurde im Plenum gefragt, welche Gründe dazu geführt haben, dass es für den Verkauf der GSW nur noch einen Interessenten gab und ob der Senat beabsichtige, angesichts des aufgerufenen geringen Kaufpreise eine neue Ausschreibung vorzunehmen oder von der Kaufabsicht Abstand zu nehmen. Am Tag vor Antritt der Regierung Wowereit II teilte der Senat Wowereit I mit, dass das Verfahren zur Veräußerung der Geschäftsanteile an der GSW fortgeführt wird. Im Mai 2004 fragte ein CDU-Abgeordneter, ob auch George Soros zum Bieterkreis gehöre und bekannt sei, welche Strategie dieser verfolge.
Für 257.26500,00 DM wurden schließlich 100% des Stammkapitals der GSW an Cerberus/Whitehall mit Kaufvertrag vom 27.05.2004 verkauft. Die Grünen stimmten gegen das Vermögensgeschäft, ebenso K. Wansner. Die Grünen ließen aber erkennen, dass auch sie eine Reduzierung auf 160.000 Wohneinheiten bei öffentlichen, landeseigenen Wohnungen befürworten. Deshalb hatten sie sich im Hauptausschuss auch enthalten. Aus dem Protokoll der entsprechenden Sitzung des AGH ergibt sich, dass die Reduzierung auf 160.000 Wohneinheiten weitgehender Konsens war. In einer weiteren Debatte im Abgeordnetenhaus zeigte sich die FDP erfreut über den Vertrag zum Verkauf, die CDU sah darin einen finanzpolitischen Erfolg. Die Grünen wollten einen finanzpolitischen Erfolg nicht bestreiten, sprachen aber von einer wohnungspolitischen Bankrotterklärung und verwiesen zugleich darauf, dass um die Wohnungen für die Bevölkerung sichern zu können, ein Teil verkauft werden muss. Im Jahr 2010 wurde dem Börsengang der GSW zugestimmt.
- Keine Bundeshilfen
Neben der Sanierungsstrategie beantragte Berlin beim Bund Schuldenhilfe, die dieser aber ablehnte. Das Land Berlin klagte am 2. September 2003 vor dem BVerfG auf Bundeshilfen.
Mit Urteil vom 19. Oktober 2006 lehnte das BVerfG den Anspruch des Landes Berlin auf Gewährung von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zum Zweck der Haushaltssanierung (Art. 107 Abs. 2 S. 3 GG) ab 2002 in Verbindung mit dem bundesstaatlichen Prinzip ab. Der Leitsatz 2.b) lautetet:
„Ein bundesstaatlicher Notstand im Sinne einer nicht ohne fremde Hilfe abzuwehrenden Existenzbedrohung des Landes als verfassungsgerecht handlungsfähigen Trägers staatlicher Aufgaben setzt voraus, dass das Land alle ihm verfügbaren Möglichkeiten der Abhilfe erschöpft hat, so dass sich eine Bundeshilfe als einzig verbliebener Ausweg darstellt.“
Da für Sanierungszuweisungen ein strenges Ultima-Ratio-Prinzip gelte, müssten die eigenen Handlungsmöglichkeiten des Landes ausgeschöpft sein. Dabei kommt das BVerfG zu der Aussage (Rn. 199)
„Führt die Betrachtung vergangenen Verhaltens des Notlagenlandes im Vergleich mit anderen Ländern zu dem Ergebnis, dass erhebliche Handlungs-, insbesondere Veräußerungs- und Sparmöglichkeiten, in der Vergangenheit nicht ausgeschöpft wurden, so indiziert dies, dass solche Möglichkeiten noch vorhanden und mit Erfolg zu mobilisieren sind, ein bundesstaatlicher Notstand also noch nicht eingetreten ist.“
Das BVerfG verneinte eine extreme Haushaltsnotlage und sah (Rn. 230) „erfolgversprechende Möglichkeiten, aus eigener Kraft die vorhandenen Haushaltsengpässe zu bewältigen“. Die Probleme Berlins lägen primär auf der Ausgabenseite (Rn. 236), konkret wurden unter anderem die „größten Ausgabenvorsprünge Berlins (…) im Bereich Wohnungswesen“ kritisiert (Rn. 248). Schließlich argumentierte das BVerfG (Rn. 250):
„Auch Verbesserungen der Einnahmensituation Berlins sind möglich. Das betrifft insbesondere die Erhöhung des Gewerbesteuerhebesatzes und die Erzielung weiterer Privatisierungserlöse.“
Das BVerfG präzisierte (Rn. 252):
„Bevor bundesstaatliche Solidarität in Anspruch genommen wird, müssen neben der Nutzung aller Möglichkeiten der Ausgabenreduzierung bestehende Optionen zur Erzielung sonstiger erheblicher Einnahmen vollständig umgesetzt werden. (…) Gleichwohl bestehen auch nach Angaben des Berliner Senats nach wie vor relevante Möglichkeiten der Vermögensveräußerung. Hierbei ist auch der landeseigene Wohnungsbestand in den Blick zu nehmen, dessen möglichen Veräußerungserlös der Senat mit etwa 5 Mrd. € ansetzt. Eine derartige Einmaleinnahme auf Grund von Veräußerungen bedeutete für die Haushaltswirtschaft eine dauerhafte Entlastung, wenn der Erlös in die Schuldentilgung flösse und die hierdurch eintretende Reduzierung der Zinslast die Nettoeinnahmen aus der Bewirtschaftung des Wohnungsbestandes überstiege.“
- Die Mietsituation Anfang der 2000er Jahre in Berlin
Die Mietsituation Anfang der 2000er Jahre war sehr entspannt. Aus einer Studie der Humboldt-Universität ergibt sich, dass zum einen die Bevölkerung in Berlin von 3,43 Millionen Menschen im Jahr 1990 auf 3,38 Millionen Menschen im Jahr 2000 gesunken war. Der Wohnungsbestand stieg von 1,7 Millionen Wohnungen im Jahr 1991 auf 1,86 Millionen Wohnungen im Jahr 2000. Es gab 2001 einen Leerstand von 5% und im Jahr 2003 wurde der Höchststand mit 5,1% erreicht. Erst seit 2005 gab es einen konstanten Zuwachs der Bevölkerung.
Am 31. Dezember 2001 standen 23.790 Wohnungen bei den städtischen Wohnungsbaugesellschaften leer. Es fand ein Rückbau von Hochhäusern aus städtebaulichen Gründen statt. Bei der GSW betrug die Leerstandsquote am Ende des Jahres 2003 durchschnittlich 4,25%. In einer Kleinen Anfrage aus dem Jahr 2001 wurde vor dem Hintergrund des Leerstandes gefragt, inwiefern der Stadtentwicklungsplan Wohnen, „der derzeit noch Flächenneuausweisungen für 366 000 Wohnungen vorsieht, dem tatsächlichen Bedarf angepasst“ wird. Auch im Jahr 2004 gab es noch umfangreiche Leerstände.
Die Bevölkerungsprognose 1998-2015 ging (S. 9) von einer Tendenz des Bevölkerungsrückgangs aus, teilweise mit Anstieg ab Beginn der 2000er Jahre. Das Schaubild auf S. 10 schwankt zwischen 2.380.000 Berliner*innen in 2015 bis knapp 3.440.000 Berliner*innen. Tatsächlich betrug im Jahr 2015 die Einwohner*innenzahl mehr als 3.610.000.