Das BVerfG zum Paritätsgesetz

Bereits am 15. Dezember 2020 hat der 2. Senat des Bundesverfassungsgerichts im Rahmen einer Wahlprüfungsbeschwerde entschieden, dass es keine Verpflichtung zu einem Paritätsgesetz gibt. An verschiedenen Stellen konnte ich schon einen Abgesang auf die Idee eines Paritätsgesetzes lesen, weswegen ich nachfolgend versuche, die Entscheidung etwas einzuordnen.

1. Eine erfolgreiche Klage im Rahmen einer Wahlprüfungsbeschwerde ist generell sehr unwahrscheinlich.

Das Bundesverfassungsgericht hatte über eine Wahlprüfungsbeschwerde zu entscheiden. Eine solche richtet sich gegen die Gültigkeit der Wahl zum Deutschen Bundestag und war bislang noch nie erfolgreich, selbst dann nicht, wenn das Bundesverfassungsgericht Wahlfehler gesehen hat.

Erinnert sei hier an die Entscheidung zur Wahlaufstellung der CDU in Hamburg im Jahr 1990 (die Kandidatenaufstellungs-Entscheidung). Viele Praktiker:innen von Wahlaufstellungsversammlungen stöhnen ob der Auswirkungen dieser Entscheidung, ich halte sie für richtig. Danach sind -etwas verkürzt- bei Wahlaufstellungsversammlungen zur Bundestagswahl teilnahme- und stimmberechtigt alle im Wahlkreis mit erstem Wohnsitz gemeldeten wahlberechtigten Parteimitglieder, egal wo die Mitgliedschaft geführt wird und begründet es einen Wahlfehler, wenn Parteien rechtlich mögliche und ihnen zumutbare organisatorische Manahmen zur Einladung der teilnahmeberechtigten Parteiangehörigen unterlassen. Obwohl dies bei der CDU in Hamburg 1990 der Fall war, wurde die Wahl nicht aufgehoben.

Mit anderen Worten, dass eine Wahlprüfungsbeschwerde nicht erfolgreich ist, ist kein Beleg für eine Unzulässigkeit eines Paritätsgesetzes.

2. Keine Entscheidung zur Zulässigkeit eines Paritätsgesetzes

Die Wahlprüfungsbeschwerde richtete sich erkennbar darauf, dass es eine Verpflichtung zur Schaffung eines Paritätsgesetzes gibt, andernfalls läge ein Wahlfehler vor. Das BVerfG hat insoweit indirekt -indirekt deshalb, weil es die Wahlprüfungsbeschwerde als unzulässig zurückgewiesen hat- allein über die Verpflichtung zu einem Paritätsgesetz entschieden, nicht jedoch über die Frage ob ein solches Gesetz zulässig wäre.

In den Entscheidungsgründen wird dies in Randnummer 46 und 47 deutlich benannt.

„Die Beschwerdeführerinnen rügen einen Wahlfehler durch gesetzgeberisches Unterlassen. (…) Das Beschwerdevorbringen richtet sich (…) nicht gegen die Fehlerhaftigkeit einzelner einfachgesetzlicher oder innerparteilicher Regelungen, sondern dagegen, dass der Gesetzgeber es unterlassen habe, das Wahlvorschlagsrecht um ein die politischen Parteien bindendes Paritätsgebot zu ergänzen. „

Auch in Randnummer 52 wird dies noch einmal unterstrichen.

„Letztlich wird die Feststellung begehrt, dass der Gesetzgeber von Verfassungs wegen gehalten war, das Wahlvorschlagsrecht durch die Pflicht zur paritätischen Nominierung von Frauen und Männern zu ergänzen.“

Richtigerweise wird vom Bundesverfassungsgericht darauf verwiesen, dass soweit der Bund die Befugnis zur Gesetzgebung über eine Materie hat, dies nicht auch eine Verpflichtung zum Erlass von Normen bedeutet. (Rdn. 43).

Es bleibt also festzustellen, dass auch nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Wahlprüfungsbeschwerde weiterhin keine Entscheidung über die Zulässigkeit eines Paritätsgesetzes des Bundesverfassungsgerichts vorliegt. Klipp und klar steht dies iin Randnummer 110:

„Dabei bedarf im vorliegenden Zusammenhang die in der verfassungsrechtlichen Literatur sehr umstrittene Frage, ob der Eingriff in diese Verfassungsgüter durch den Erlass einfachgesetzlicher Paritätsgebote unter Rückgriff auf das Gleichberechtigungsgebot in Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG gerechtfertigt werden kann, keiner Entscheidung.“

3. Genannte Gründe gegen Zulässigkeit sind bekannt – Systemimmanenz  nicht behandelt

Das Bundesverfassungsgericht argumentiert mit den Argumenten, die bekannt sind, soweit sich mit der Materie ein wenig beschäftigt wurde. Dabei bleiben aber eben auch einige Dinge unerwähnt, die zur Einordnung wichtig wären und wird insbesondere auf Systemimmanente Dinge nicht eingegangen.

• Wenn in den Randnummern 58 und 59 beispielsweise über das formal gleiche passive Wahlrecht gesprochen wird, welches einem Indivdium zugeordnet ist, ist dem zunächst gar nicht zu widersprechen. Aber zur Einordnung gehört dann eben auch, dass dieses formal gleiche passive Wahlrecht auch im geltenden Wahlrecht Menschen entzogen ist (in diesem Zusammenhang weise ich dann gern auf die absurde Norm des § 45 StGB hin). Ob dieser Entzug gerechtfertigt ist oder nicht, dass soll jetzt hier gar nicht das Thema sein. Es ist aus meiner Sicht lediglich darauf hinzuweisen, dass schon im geltenden Wahlrecht das formal gleiche passvie Wahlrecht nicht absolut gilt.
• Das Bundesverfassungsgericht verweist in Randnummer 62 auf die Ergebnisgleichheit. Dabei bleibt allerdings unberücksichtigt, dass zum einen diese gar nicht sichergestellt ist, weil ja die Hälfte der Abgeordneten in Wahlkreisen gewählt wird und zum anderen die Ergebnisgleichheit bei der Listenwahl ein systemimmanentes Problem der starren Listen ist. Solange und soweit an diesem System festgehalten wird,  kann dies einem Paritätsgesetz nicht vorgehalten werden.
• in der Randnummer 65 wiederholt das Bundesverfassungsgericht die bekannte Argumentation, dass Abgeordnete „nicht einem Land, einem Wahlkreis, einer Partei oder einer Bevölkerungsgruppe, sondern dem ganzen Volk gegenüber verantwortlich“ sind und sie „das Volk grundsätzlich in ihrer Gesamtheit, nicht als Einzelne“ vertreten und mit der Wahl zum Bundestag ein „unitarisches Vertretungsorgan“ kreirt werde. Es ist nun nicht so, dass ich diesem Gedanken nicht etwas abgewinnen könnte. Nur hat er wenig mit der Realität zu tun. Und das Wahlrecht soll sich ja an der Wirklichkeit orientieren. Schon die Gewinner:innen von Direktmandaten verstehen sich explizit als Vertreter:innen ihres Wahlkreises. Wird die Argumentation des Bundesverfassungsgerichtes streng angwendet, müssten die Direktmandate abgeschafft werden (Warum diese generell ein Problem sind, steht zum Beispiel hier). Hinzu kommt noch, dass sich die Abgeordneten in Fraktionen zusammenschließen und sich eher als Vertreter:innen ihrer Parteien verstehen. Das ist auch ganz logisch, denn Parteien vertreten unterschiedliche Interessen. Das Ideal des „Vertreters des ganzen Volkes“ ist mit der Parteiendemokratie nur sehr schwer zu vereinbaren. Wenn also dieses Argument gegen ein Paritätsgesetz eingewendet wird, müsste es mindestens auch für die Direktmandate gelten.
• In der Randnummer 90 verweist das Bundesverfassungsgericht auf die unbestreitbare Tatsache, dass Frauen im Vergleich zu ihrem Mitgliederanteil in Parteien überproportional in Parlamenten vertreten sind. Das Bundesverfassungsgericht ist hier aber auf der einen Seite inkonsequent, denn es stellt nicht auf den Bevölkerungsanteil ab, der aber vor dem Hintergrund der „Vertretung des ganzen Volkes“ entscheidend wäre. Und es unterlässt darauf hinzuweisen, dass dies ganz wesentlich damit zu tun hat, dass es in mindestens drei im Bundestag vertretenen Parteien eine interne Geschlechterquote bei Aufstellungsversammlungen gibt. Diese wiederum wurde vom Bundesverfassungsgericht indirekt bereits als zulässig angesehen. Im Hinblick auf das verfassungsrechtlliche Gebot der innerparteilichen Demokratie, nachdem die Ausgestaltung des innerparteilichen Wahlsystems den Wahlrechtsgrundsätzen des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG entsprechen müsse, seien Quotenregelungen nicht ausgeschlossen.
• Inkonsequent erscheint mir darüberhinaus, dass in Randnummer 106 zwar zur Recht darauf verwiesen wird, dass das „Wahlvorschlagsrecht (…) die Nahtstelle zwischen autonomer Mitwirkung der Parteien an der politischen Willensbildung und dem Wahlrecht der Bürgerinnen und Bürger als Voraussetzung der Legitimation staatlicher Gewalt“ bildet, gleichzeitig aber nicht andiskutiert wird, inwiefern Parteien deshalb auch den Anforderungen des Art. 3 Abs. 2 S. 2 GG zumindest hinsichtlich der Aufstellung von Wahlbewerber:innen unterliegen müssten. Dies ist Übrigens bei anderen Vorgaben auch der Fall. So kann zwar jemand mit Nichtdeutscher Staatsbürgerschaft als Wahlbewerber:in aufgestellt werden, würde aber zur Wahl nicht zugelassen werden. Auch durch diese Vorgabe wird auf die innerparteiliche Willensbildung Einfluss genommen.

4. Hinweise wie es gehen könnte

Das Bundesverfassungsgericht macht zunächst deutlich, dass es selbst nur einen beschränkten Überprüfungsspielraum für eine gesetzliche Regelung hat, wenn es in Randnummer 43 ausführt:

„Es ist regelmäßig eine höchst komplexe Frage, wie eine positive staatliche Schutz- und Handlungspflicht durch gesetzgeberische Maßnahmen zu verwirklichen ist. Da je nach Beurteilung der tatsächlichen Verhältnisse, der konkreten Zielsetzungen und ihrer Priorität verschiedene Lösungen möglich sind, kann die Entscheidung des vom Volk unmittelbar legitimierten Gesetzgebers vom Bundesverfassungsgericht in der Regel nur begrenzt nachgeprüft werden.“

In den weiteren Ausführungen ergeben sich dann aus meiner Sicht genügend Anhaltspunkte für ein verfassungskonformes Paritätsgesetz:

• In Randnummer 57 wird explizit darauf verwiesen, ohne dass dies eine neue Entwicklung wäre, dass  eine „Durchbrechungen des Grundsatzes der Wahlgleichheit“ möglich ist, dies aber „eines besonderen, sachlich zwingenden Grundes (… ), das heißt eines Grundes, der durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht ist, das dem Grundsatz der Wahlgleichheit die Waage halten kann“ bedarf. Wenn es also für ein Paritätsgesetz einen durch die Verfassung legitimerten Grund gäbe (z.B. Art. 3 Abs. 2 S. 2 GG) und dieser von einem solchen Gewicht ist, dass er dem Grundsatz der Wahlgleichheit die Waage halten kann, wäre eine Rechtfertigung denkbar. Hier muss aus meiner Sicht dann geschaut werden, welche Rechtfertigungen für Durchbrechungen des Grundsatzes der Wahlgleichheit bislang auch vom BVerfG akzeptiert wurden und müssen diese dann in ein Verhältnis zu den Regelungen eines Paritätsgesetzes gesetzt werden. Es wäre zu schauen, ob die anderen Durchbrechungen einen expliziten Verfassungssatz zur Legitimation heranziehen können und wie tief sie in den Grundsatz  der Wahlgleichheit eingreifen.
• Das Bundesverfassungsgericht lehnt in der Randnummer 62 eine Ergebnisgleichheit ab. Neben den Ausführungen unter Ziffer 3 ergibt sich hier aber noch etwas anderes. Dieses Argument trägt dann nicht mehr, wenn -wie von mir seit 2010 befürwortet- statt sog. starrer Listen den Wählenden die Möglichkeit der Listenveränderung gegben wird. Dann nämlich haben die Wählenden die Letztentscheidung, wie die Zusammensetzung des Bundestages aussieht. (Um das Wahlrecht weiterhin zu entkomplizieren kann dann, auch um nicht neue Probleme im Hinblick auf Art. 3 Abs. 2 S. 2 GG zu kreieren, auf die Direktmandate verzichtet werden). So würde dem Auftrag aus Art. 3 Abs. 2 S. 2 GG derart nachgekommen, dass für Chancengleichheit im Wahlrecht derart gesorgt wird, dass es eine parititätische Verpflichtung zur Aufstellung von Listenbewerbungen gibt, die Zusammensetzung des Bundestages im Ergebnis aber den Wählenden überlassen wird. Es gäbe dann keine Ergebnisgleichheit.
• Soweit das Bundesverfassungsgericht in Randnummer 72 darauf verweist, dass es für das Parlament als Ganzes hinsichtlich seiner demokratischen Legitimation „ausschließlich auf die Ordnungsgemäßheit des Wahlaktes (ankommt) und nicht darauf an, ob es sich als repräsentatives Abbild des Elektorats darstellt“, ist dem mit einer Verpflichtung zur Aufstellung Paritätischer Listen dann genüge getan, wenn die Wählenden die Möglichkeit haben die Listen zu verändern.
• Ebenfalls in Randnummer 72 gibt das Bundesverfassungsgericht den Hinweis, dass sich aus dem „Gebot der gleichberechtigter demokratischer Teilhabe“ die Notwendigkeit ergibt, dass „allen Staatsbürgerinnen und Staatsbürgern die gleichberechtigte Möglichkeit eröffnet wird, unter Beachtung der Wahlgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG ihr aktives und passives Wahlrecht auszuüben“. Jetzt kommt der Art. 3 Abs. 2 S. 2 GG ins Spiel der genau das erreichen soll, weil es eben derzeit nicht gegeben ist. (Dazu jetzt der folgende Punkt).
• In den Randnummern 86 ff. kritisiert das Bundesverfassungsgericht, dass die strukturelle Diskriminierung und damit die Voraussetzungen des Art. 3 Abs. 2 S. 2 Grundgesetz nicht ausreichend dargelegt wurden. Das bedeutet aber, dass das Bundesverfassungsgericht auch keine Aussagen darüber treffen konnte, was seine Position ist, wenn die strukturellen Diskriminierungsgründe dargelegt werden. Mir scheint dies im Übrigen der zentrale Punkt der Frage um ein Paritätsgesetz zu sein. Immer wieder wird nämlich genau das bestritten und ein Beweis gefordert, der bei struktureller Diskriminierung im Übrigen schwer zu erbringen ist. Nichtsdestotrotz gibt es ausführliche Materialien dazu und das Bundesverfassungsgericht verweist selbst in Randnummer 91 auf das Sondervotum der Thüringer Verfassungsrichter:innen Licht und Petermann. Nicht nur in diesem Sondervotum, sondern auch vielfach in der Literatur werden die Gründe für strukturelle Diskriminierung von Frauen in Parteien ausgeführt. Dies im Blog zu wiederholen würde den Rahmen sprengen. Ich belasse es mal dabei, dass diese von historischen Gründen über  Organisations- und Verhaltensgründe bis hin zu Rekrutierungesmustern für politische Ämter reichen. Und wer aufmerksam den Umgang mit Politiker:innen im Gegensatz zu Politikern verfolgt, kommt vielleicht auch selbst drauf.

Das Bundesverfassungsgericht selbst gibt mE in Randnummer 94 einen klaren  Hiinweis darauf, wie ein Paritätsgesetz verfassungskonform aussehen könnte. Dort heißt es:

„In welchem Umfang das Gleichberechtigungsgebot aus Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG über die Beseitigung bestehender Nachteile und die Schaffung gleicher Startchancen hinausgehende Fördermaßnahmen gestattet, die ihrerseits ein Geschlecht benachteiligen, ist jedoch umstritten.“

Hier steht nichts anderes, als das Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG die Beseitigung bestehender Nachteile und die Schaffung gleicher Startchancen unzweifelhaft gestattet. Nur darüberhinausgehende Fördermaßnahmen sind umstritten. Wenn nun aber ein Paritätsgesetz genau die gleichen Startchancen in Form von gleichen Kandidaturchancen ermöglicht und damit bestehende Nachteile beseitigt, dann dürfte es zulässig sein. Das bestätigen auch indirekt die vom Bundesverfassungsgericht zitierten Kritiker:innen. Demnach -so die Zitate in Randnummer 94 der Verfassungsgerichtsentscheidung – vertreten diese die Auffassung, „Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG sei lediglich als Gewährleistung faktischer Chancengleichheit (…)  zu interpretieren.“ Ein Paritätsgesetz, mit welchem zur Aufstellung geschlechterparitätischer Listen verpflichtet wird, diese Listen durch die Wählenden aber veränderbar sind, dürfte diesen Anforderungen genügen. Diesem Ansatz würde auch der Hinweis des Bundesverfassungsgerichts in Randnummer 112 entsprechen, nach dem vieles dafür spricht, dass das Gleichstellungsgebot des Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG „gleichrangig“ der Parteienfreiheit und den Wahlgrundsätzen ist und es Sache des Gesetzgebers sei „zwischen ihnen einen angemessenen Ausgleich herbeizuführen„. Das schöne Prinzp der praktischen Konkordanz, nachdem nicht ein Grundrecht komplett hinter einem anderen Grundrecht zurücktreten darf.

Fazit:

Mit der Entscheidung des BVerfG ist die Idee eines Paritätsgesetzes nicht tot. Im Gegenteil. Es gibt eher Hinweise darauf, wie ein verfassungskonformes Paritätsgesetz aussehen könnte. Allerdings machen diese Hinweise es politisch nicht einfacher.  Ein Paritätsgesetz braucht nunmehr viel größeren Mut, denn einige traditionelle Dinge des Wahlrechts müssen dafür schon geändert werden. Aber nur wer wagt, der/die auch gewinnt :-).