Die Spekulation auf Nichtklage – Dobrindts Investitionsschutzgesetz

Nichts Genaues weiß mensch nicht. Aber es gibt viele Berichte. In LTO heißt es, die Pläne von Bundesinnenminister Dobrindt für ein „Investitionsschutzgesetz“ seien in Eckpunkten konkretisiert worden und danach „soll eine Vergesellschaftung von Mietwohnungen nur dann zulässig sein, wenn ihre Erforderlichkeit eindeutig nachgewiesen wird. D.h. ein Land müsste darlegen, dass sämtliche anderen Maßnahmen, insbesondere der Neubau und die Förderung von Wohnraum, vollständig ausgeschöpft wurden. Im Fall einer Sozialisierung müsse eine Entschädigung zum Verkehrswert erfolgen, der durch ein Gutachten festzustellen wäre. Die Entschädigung müsse unmittelbar in Geld geleistet werden.“ Auch die Zeit meldet ähnliches. Es ziehen sich also drei Kernpunkte durch die Eckpunkte. Nachweis der Erforderlichkeit (1), Entschädigung zum Verkehrswert (2) und Entschädigung in Geld (3).

Bevor darauf eingegangen werden kenn, reibt sich die juristische Dogmatik aber erst mal das Auge. Woher nimmt der Bundesinnenminister, dass Mietwohnungen ein Vergesellschaftungsobjekt sind? Hat sich hier ein stiller Wandel vollzogen, nach welchem Mietwohnungen Produktionsmittel sind?  In den bekannt gewordenen Eckpunkten wird so getan, als werden Mietwohnungen vergesellschaftet. Darauf läuft die gesamte Argumentation der Eckpunkte, so wie sie medial wiedergegeben werden, hinaus. Das ist aber unzutreffend. Die Vergesellschaftung nach Art. 15 GG ist limitiert. Sie gilt -das ist wohl fast das Einzige was juristisch unumstritten ist- allein für Grund und Boden, Produktionsmittel und Naturschätze. Mietwohnungen sind kein Grund und Boden und bisher wurde lediglich von einer absoluten Mindermeinung vertreten, dass Wohnungen Produktionsmittel sind.

Aber gut, wenn die Bundesregierung mit einem Investitionsschutzgesetz den Anwendungsbereich des Art. 15 GG erweitern will, dann gilt auch hier, was auch gleich weiter gelten wird: Mit einem einfachen Bundesgesetz kann das Grundgesetz nicht ausgehebelt werden und damit bleibt die Vergesellschaftung limitiert. Warum ein einfaches Bundesgesetz nicht das Grundgesetz aushebeln kann, habe ich hier bei der Ankündigung des Gesetzes schon mal dargelegt. Kurz zusammengefasst: Der Bund hat keine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für den Bereich der Vergesellschaftung, die Vergesellschaftung wird bei der konkurrierenden Gesetzgebung erwähnt. Vergesellschaftung geht nach Art. 15 GG aber nur durch Gesetz, nicht auf Grund eines Gesetzes und das Gesetz muss Art und Ausmaß der Entschädigung regeln. Die Idee, der Bund könnte eine abschließende Regelung über die konkurrierende Gesetzgebung treffen, ist auch nicht möglich. Der Art. 74 Nr. 15 GG nennt zwar die „Überführung von Grund und Boden, Naturschätzen und Produktionsmitteln in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft“ als Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung, aber eine abschließende Regelung ist nicht möglich, weil ja im Grundgesetz selbst steht, dass das konkrete Vergesellschaftungsgesetz Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Gleiches gilt für die Enteignung, die durch Gesetz aber auch auf Grund eines Gesetzes möglich ist. Durch Gesetz meint dass das Gesetz “unmittelbar und inhaltlich hinreichend bestimmt regelt“, was vergesellschaftet wird. Und schließlich gilt zu berücksichtigen, dass im Mietendeckel-Urteils das BVerfG dieses (Rn. 94) „ein Bundesgesetz, dass  ausschließlich dazu dienen soll, den Landesgesetzgeber von der Gesetzgebung auszuschließen“ untersagt hat. Ausführlich haben hier auch Krebs und Klinger argumentiert, warum Bundesgesetz nicht Grundgesetz bricht.

Aber mal unterstellt, es wäre denkbar, es könnten Mietwohnungen vergesellschaftet werden, dann bricht das Investitionsschutzgesetz das Grundgesetz beim Punkt Entschädigung sowohl beim Verkehrswert als auch bei der Entschädigung in Geld.Ich werde gleich darlegen warum das nicht geht. Tatsächlich droht aber, dass alle Argumentation und Kritik komplett folgenlos bleibt. Die tatsächliche Gefahr am Investitionsschutzgesetz ist der darin enthaltene Angriff auf die Rechtsstaatlichkeit durch Spekulation, dass Niemand dagegen klagen (können) wird. Die inhaltlichen Bedenken gegen das Gesetz liegen auf der Hand, wird es beschlossen, gilt es. Es kann nur im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle zur Überprüfung des BVerfG gestellt werden. Eine solche kann aber nur die Bundesregierung, eine Landesregierung und ein Viertel der Mitglieder des Bundestages einreichen. Sicherlich, kommt in Berlin ein rot-rot-grüne Regierung zustande, würde sie vermutlich klagen (müssen). Aber wenn nicht? Welche Landesregierung würde klagen? Selbst Grüne und Linke MdB zusammen stellen kein Viertel der Mitglieder des Bundestages. Am Ende wird es um die Frage gehen, wer alles einem Gesetz zustimmt, von dem bekannt ist, dass es erhebliche Zweifel an der Vereinbarkeit mit der Verfassung gibt und gegen das möglicherweise Niemand klagen kann. Es geht am Ende also um Rechtsstaatlichkeit.

Inhaltlich ist die Kritik am geplanten Gesetz anhand der Eckpunkte relativ einfach:

(1) Die Erforderlichkeit ist Teil der Verhältnismäßigkeitsprüfung. Die Kommissionsmehrheit der Vergesellschaftungskommission kommt in ihrem Abschlussbericht zu dem Ergebnis, dass die Verhältnismäßigkeitsprüfung anzuwenden ist oder „auch eine Vergesellschaftung das Gebot der Verhältnismäßigkeit zu wahren“ hat. Im Ergebnis wird eine modifizierte Verhältnismäßigkeitsprüfung vertreten, nach welcher eine Vergesellschaftung verhältnismäßig ist (Rn. 40), „wenn keine Alternative besteht, die bei gleichem Ertrag für die Zwecke des Allgemeinwohls offensichtlich milder ist. Zudem ist in der Abwägung privater und öffentlicher Belange dem Anliegen der Vergesellschaftung selbst besonderes Gewicht beizulegen“. Die Verhältnismäßigkeitsprüfung verlangt zur Rechtfertigung eines Eingriffs, dass der Eingriff einen legitimen Zweck verfolgt, zur Erreichung oder Förderung dieses Zwecks geeignet sein muss, nicht über das hierfür Erforderliche hinausgehen darf und schließlich der zu erwartende Ertrag des Eingriffs für den Zweck in angemessenem Verhältnis stehen muss zu der bewirkten Belastung für den betroffenen Grundrechtsträger. Die Eckpunkte besagen nichts anderes. Das wird auch nicht anders, wenn mit der Vergesellschaftungskommission eine Modifikation des Verhältnismäßigkeitsprinzips angenommen wird. Diese formulierte (Rn. 132): „Die Prüfung der Erforderlichkeit beschränkt sich im Falle einer Vergesellschaftung auf die Frage nach Mitteln, die offensichtlich milder, aber gleich geeignet sind, um die wei­teren Zwecke des Allgemeinwohls zu erreichen. Würde man in diesem Schritt den Zweck der Vergesellschaftung selbst einbeziehen, könnte die Prüfung nur positiv ausgehen und liefe damit leer. (…) Es liegt daher näher darauf abzustellen, ob die anderen Zwecke des Allgemeinwohls offensichtlich mit milderen Mit­teln verfolgt werden können.“ Die Prüfung der Erforderlichkeit findet sich dann in Rn. 161. Juristisch dogmatischer Funfact am Rande: Es wird ja, auch im Hinblick auf die Gesetzgebungskompetenz des Landes behauptet, Berlin habe diese gar nicht, weil Art. 15 GG kein Grundrecht sei und nicht in der Berliner Verfassung stehe. Die Verhältnismäßigkeitsprüfung wiederum ist aber Bedingung um Eingriffe in Grundrechte zu rechtfertigen. Es kann also nicht die Notwendigkeit einer Erforderlichkeitsprüfung und die Argumentation Art. 15 GG sei kein Grundrecht gleichzeitig vertreten werden. Warum das mit der Gesetzgebungskompetenz nicht überzeugend ist, habe ich im April 2019 bereits mit Blick auf die Verfassungsgeschichte Berlins begründet.

(2) Art. 15 Satz 2 GG verweist darauf, dass für die Entschädigung Artikel 14 Abs. 3 S. 3 und 4 GG entsprechend gelten. Eine Entschädigung ist nach Artikel 14 Abs. 3 Satz 3 GG „unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen“. Bereits für die Enteignung gilt: „Höhe und Art der Entschädigung im konkreten Einzelfall ergeben sich nicht unmittelbar aus der Verfassung, sondern aus dem jeweiligen Enteignungsgesetz“ (BeckOK GG/Axer GG Art. 14 Rn. 139). Es wird also auf das jeweilige Gesetz abgestellt. Weitgehend unumstritten ist auch, dass in der Regel die Abwägung zum vollen Wertersatz führt, eine „strikte und ausnahmslose verfassungsrechtliche Pflicht zur Entschädigung nach Verkehrswert“ aber nicht besteht (vgl. BeckOK GG/Axer GG Art. 14 Rn. 142).  Das BVerfG hat bereits im Jahr 1968 festgehalten: „Das Abwägungsgebot des Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG ermöglicht es dem Gesetzgeber, je nach den Umständen vollen Ersatz, aber auch eine darunter liegende Entschädigung zu bestimmen. Das Grundgesetz verlangt nicht, dass die Entschädigung stets nach dem Marktwert bemessen wird.“ Doch das BVerfG geht noch weiter, wenn es ausführt (Rn. 183): Das Abwägungsgebot des Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG ermöglicht es dem Gesetzgeber – zwingt ihn unter Umständen aber auch – auf situationsbedingte Besonderheiten des Sachverhalts und die Zeitumstände Rücksicht zu nehmen (…) und damit zu einer im Zeitpunkt der Enteignung gerechten Entschädigung zu kommen. Eine starre, allein am Marktwert orientierte Entschädigung ist somit dem Grundgesetz fremd. Es trifft auch nicht zu, daß den Enteigneten durch die Entschädigung stets das >volle Äquivalent für das Genommene gegeben werden muß<. Der Gesetzgeber kann je nach den Umständen vollen Ersatz, aber auch eine darunter liegende Entschädigung bestimmen (…).“ Wenn nun der Verkehrswert als Entschädigung in einem einfachen Bundesgesetz festgesetzt werden soll, dann steht das im Gegensatz zu Art. 15 Satz 2 GG und zu Art. 14 Abs. 3 S. 3 GG, denn dann kann keine „gerechte Abwägung“ stattfinden. Es würde also durch ein einfaches Gesetz die grundgesetzliche Vorgabe ausgehebelt. Das ist unzulässig.

(3) Der Artikel 15 Satz 1 GG legt fest, dass das Vergesellschaftungsgesetz Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Wenn mit einem einfachen Gesetz grundsätzlich vorgesehen ist nur in Geld zu entschädigen, dann wird das Grundgesetz umgangen, denn dieses eröffnet genau eine Option mit dem Vergesellschaftungsgesetz (Achtung, Vergesellschaftung geht immer nur durch Gesetz, nie auf Grund eines Gesetzes) die Art der Entschädigung zu regeln. Auch hier läge eine unzulässige Aushebelung des Grundgesetzes durch einfaches Gesetz vor.

Es gibt natürlich ausreichend Kritik an dem Vorhaben der Bundesregierung. Nach dem verlinkten LTO-Artikel hält der Staatsrechtler Ulrich Battis die vorgesehene Festlegung der Entschädigungshöhe auf den Verkehrswert für problematisch. Kritik kommt auch von Hakan Demir von der SPD. Auf dem Verfassungsblog gibt es verschiedene Artikel, die das Vorhaben eines solchen Gesetzes juristisch in Frage stellen.

Es ist richtig, die Inhalte des geplanten Gesetzes zu kritisieren und verfassungsrechtlich dagegen zu argumentieren. Fast noch wichtiger scheint es aber darauf hinzuweisen, dass hier spekuliert wird, mit einem einfachen Gesetz das Grundgesetz zu umgehen, ohne das ein Weg zum BVerfG eröffnet ist.